עו"ד נתן מאיר*

* עו"ד נתן מאיר - שותף בכיר במשרד "נתן מאיר ושות'" העוסק בתחום האזרחי – מסחרי – מנהלי , מוביל בתחום 

המוניציפאלי, בתחום מקרקעין ובתחום התכנון והבניה.

חובת אמון בדיני החברות


1.דיני החברות מטילים על דירקטור חובת אמון בראש ובראשונה כלפי החברה בה הוא מכהן, להבדיל מחובת אמון כלפי בעלי המניות אשר מקורה הוא הסכמי ואין היא נובעת מעצם כהונת הדירקטור.

2.חובה זו מצאה ביטוי בתיקון מס' 4 לפקודת החברות (נוסח חדש), תשמ"ג - 1983 (להלן: "פקודת החברות"), מיום 19.3.91, אשר במסגרתו נוספה הוראת סעיף 96כז. המטילה על נושא משרה חובת אמונים כלפי החברה, בדומה לחובה המוטלת על שלוח לפי סעיף 8 לחוק השליחות, התשכ"ה - 1965.

בדברי ההסבר להצעת החוק צוין כי חובה זו, היא החובה העיקרית המוטלת על נושא משרה בחברה.

3.יחד עם זאת, יש לציין כי הוראה זו לא באה לשלול אפשרות לקיומה של חובת אמונים, לפי דין או חוזה, כלפי אדם אחר, לרבות כלפי בעל מניות.

4.הוראת סעיף 96כז. אומצה במלואה בסעיף 254 לחוק החברות, התשנ"ט - 1999 (להלן: "חוק החברות") (על ההשלכות – להלן).

תאגיד עירוני

5.סעיף 249(30) לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן: "פקודת העיריות") מסמיך עירייה לייסד, בין היתר, חברה ולנהוג בה מנהג בעלים. הצורך בהקמת תאגידים עירוניים כדוגמת התאגיד, נולד בשל אופיו של תהליך הפיתוח המקומי, הדורש התארגנות ייעודית מקצועית אשר הרשויות המקומיות במבנה הסטטוטורי שלהן מתקשות לעמוד בו. התאגיד העירוני, להבדיל מהרשות המקומית, מאפשר גמישות ארגונית ותכליתיות החסרות לרשות המקומית, הואיל והאחרונה תלויה באילוצים מנגנוניים המאפיינים רשות ציבורית.

גם אם בשנים האחרונות קיימת הגבלת חופש הפעולה של התאגידים העירוניים, עקב התערבות מינהלתית של משרדי הפנים והאוצר, עדיין חופש הפעולה שלהם רב לעומת הרשות המקומית. למעשה, לא יהיה זה מוגזם לומר, כי הצדקת קיומו של תאגיד עירוני מותנית ביכולתו "לפעול אחרת".

6.התאגיד העירוני בישראל נמצא בנקודת המפגש שבין התחום העסקי, בו ההתנהגות מוכתבת על ידי שיקולים של עלות-רווח, לבין התחום השלטוני-ציבורי, בו השיקולים המנחים הם מינהל תקין ושמירה על האינטרס הציבורי. התאגיד העירוני הוא, מחד גיסא, תאגיד משפטי המאופיין בכך שבעלי מניותיו הם הרשות המקומית או נציגיה, באופן מלא או בשותפות עם גורם אחר (ממלכתי, ציבורי, או פרטי). בהיותו חברה בעירבון מוגבל אין הוא שונה מבחינה משפטית-עסקית מכל חברה בע"מ אחרת, וככזה, הוא חייב לפעול על פי הוראות חוק החברות (ובעבר עפ"י פקודת החברות), תוך מטרה להשיא את רווחיו. אך מאידך גיסא, התאגיד העירוני פועל בסייגים משפטיים וציבוריים, שנקבעו במערכת חוקים רחבה ובהנחיות שנקבעות מעת לעת על ידי משרד הפנים.

7.אף כי הרשות המקומית מיוצגת בחברה באמצעות הדירקטורים שלה, אין בכך כדי ליצור זהות אינטרסים בין הרשות המקומית לבין התאגיד. יחד עם זאת, למרות ההפרדה המשפטית בין הרשות המקומית לבין התאגיד קיימת זהות רבה ביניהם מבחינת ראיית האינטרס העירוני ותמיכה הדדית בפעילות של כל צד.

8.תאגיד עירוני הוא אמצעי, אשר נועד לסייע לרשות המקומית. אך, הוא אינו הרשות המקומית ואי אפשר להתייחס אליו לאחר הקמתו כאל מחלקה עירונית ברשות המקומית.

9.בעקבות מערכת יחסים מורכבת זו, אחת השאלות הקשות הכרוכות בקיומו ובפעילותו של תאגיד עירוני היא שאלת התנגשות אינטרסים וניגוד אינטרסים – ניגוד בכוח וניגוד בפועל – בין התאגיד לרשות המקומית, ובייחוד אינטרסים נוגדים הנפגשים באנשים הממלאים תפקידים אך ורק בתאגיד – והחבים חובת אמונים לתאגיד - ביודעם כי הרשות המקומית היא השולטת והיא המפרנסת ומזינה את התאגיד.

קונפליקט חובת האמונים


10. משאלת ניגוד האינטרסים בהקשר קיומם של תאגידים עירוניים הביאה לתיקון בפקודת העיריות, שהוסיף לה את סעיף 249א (להלן-"תיקון 32"). הוראת סעיף זה נועדה לפתור כמה וכמה בעיות בתחום החברות העירוניות – ביחסים ההדדיים שבינן לבין הרשות המקומית, כפי שיפורט בהמשך.

11. עד ה-29.12.87, מועד שבו התקבל בכנסת תיקון 32, לא הייתה כל אי-בהירות מבחינה משפטית בסוגיה זו, מאחר שהוראות פקודת החברות, אשר חלה עד אותו מועד גם על תאגידים עירוניים, קבעה במפורש כי חובת הנאמנות של המנהל לחברה הנה בלתי מסויגת, קרי: חלה גם על תאגידים עירוניים. כך פסק בית המשפט העליון בבג"ץ 750/84 כהן נ' ראש עיריית רחובות, תקדים 85(3) 8 כי נציגי עירייה בהקדש ציבורי חבים אמון להקדש ולא לעירייה, כשם שדירקטורים בחברה רגילה חבים אמון לחברה ולא לבעלי מניותיה. בפועל, גם קודם לא היו הדברים פשוטים, משום שבפועל נתבע המנהל לנהוג על פי ההוראות והמדיניות של הרשות המקומית, חרף ההלכה הברורה בנידון בפקודת החברות.

12. לאחר שניתן פסק הדין בפרשת כהן התקבל תיקון 32 ושינה את המצב. התיקון חל רק על תאגיד עירוני, שבו לעירייה (ולא למועצה מקומית או למועצה אזורית) לפחות מחצית ההון או כוח ההצבעה ועל דירקטורים בחברה, שנתמנו על ידי מועצת העירייה, בין אם הם חברי מועצה, עובדי העירייה או אחרים.

       וכך נקבע בסעיף 249א(2):

"חובת נציגי העירייה להקפיד על כך שפעולות התאגיד העירוני יהיו במסגרת סמכויות העירייה ותפקידיה; חובת האמון שהם חבים לעירייה לעולם תהיה עדיפה על חובתם כלפי התאגיד".


מבחינה משפטית פורמאלית יש כאן הוראת חוק ספציפית, הגוברת על הדין הכללי הן בהיותה ספציפית והן בהיותה החיקוק המאוחר יותר (עד לתיקון מספר 4 לפקודת החברות ולחקיקת חוק החברות החדש, אליו אתייחס בהמשך). אולם היא טומנת בחובה מצב של סתירה פנימית, שהרי היא נוגדת את ההלכה הכללית, כפי שבאה לידי ביטוי בפקודת החברות ואח"כ גם בחוק החברות (סעיף 254 לחוק) ואת המשמעות הבסיסית, הטמונה ברעיון "האישיות המשפטית הנפרדת" של התאגיד, כפי שעולה אף מסעיף 254 (א) לחוק החברות הקובע כדלקמן:

"נושא משרה חב חובת אמונים לחברה, ינהג בתום לב ויפעל לטובתה, ובכלל זה…".

13. השאלה המתעוררת בהקשר זה היא, אם מטוטלת הנאמנות, שנעה בעקבות תיקון 32 לפקודת העיריות בין החובה לתאגיד לבין החובה לרשות, נוטה עתה יותר לכיוון התאגיד, שכן אומנם מדובר בחקיקה מאוחרת יותר (לזו של תיקון 32), אך אין זו חקיקה ספציפית לתאגידים עירוניים.

14. וכאילו לא די בחוסר הבהירות האמור לעיל, סעיף 96כז(ב) לפקודת החברות וכיום סעיף 254(ב) לחוק החברות מוסיף:

"אין בהוראת סעיף קטן (א) כדי למנוע קיומה של חובת אמונים של נושא משרה כלפי אדם אחר".

וסעיף 11(א) לחוק החברות מוסיף: 

"תכלית חברה היא לפעול על פי שיקולים עסקיים להשאת רווחיה, וניתן להביא בחשבון במסגרת שיקולים אלה, בין היתר, את ענייניהם של נושיה, עובדיה ואת ענינו של הציבור; כמו כן רשאית חברה לתרום סכום סביר למטרה ראויה, אף אם התרומה אינה במסגרת שיקולים עסקיים כאמור, אם נקבעה לכך הוראה בתקנון."

15. כאמור לעיל, בדברי ההסבר לסעיף 96כז לפקודת החברות, הוזכרה הכוונה כי הוראה זו אינה שוללת אפשרות קיומה של חובת אמונים לפי דין או חוזה כלפי אדם אחר, לרבות כלפי בעל מניות. והרי הרשות המקומית היא בעלת מניות עיקרית בתאגיד העירוני, אשר עניינה הוא עניינו של הציבור, אשר אינו שיקול פסול לאור האמור בסעיף 11(א) לחוק החברות.

16. שאלת חובת האמונים של נושא משרה בתאגיד עירוני, לאחר קבלת תיקון 32 לפקודת העיריות עמדה כבר למבחן שיפוטי. בעניין זה הכריע בית המשפט העליון בבג"ץ 3250/94 אברהם אורן נ' מועצת עיריית פתח תקווה (פ"ד מט(5) 17) כי אכן לאור הוראת סעיף 249א לפקודת העיריות, חובת האמונים של נושא המשרה כלפי הרשות המקומית עומדת מעל חובותיו כלפי התאגיד, על אף שייתכנו מצבים בהם הרשות המקומית איננה בעל המניות היחידי בחברה ולכאורה במצב כזה נפגעים בעלי המניות האחרים. בית המשפט מבהיר, כי כניסתו של בעל מניות אחר לשותפות בתאגיד עירוני, עליה חלות הוראות שונות לרבות הוראת סעיף 249א מהווה מעין "ויתור" על טענותיו בעניין זה.

17. יחד עם זאת, יש להבהיר, כי סוגיית חובת האמונים איננה מכשיר להתגבר על עצמאותו של התאגיד ואי תלותו המשפטית והעסקית ברשות המקומית, אלא נועדה לשמש מנגנון לפתרון בעיות במקרה שמתעורר קונפליקט בין שני הגופים, שמהותו ניגוד אינטרסים.

18. כלומר, כל עוד האינטרס הציבורי עירוני הוא העומד לנגד עיניהן של הרשות המקומית ושל החברה, וביכולתה של החברה להצביע על הגנה על אינטרס כאמור בעת קבלת ההחלטה שלא לחלק דיבידנד ו/או שלא להעביר כספים לרשות המקומית, בכל דרך אחרת - אזי ממילא אין מקום להיכנס ולבחון את סוגיית חובת האמונים, שאף היא נועדה להבטיח פעולות של הצדדים אך ורק עבור ולמען האינטרס הציבורי עירוני.

הדין לאחר חוק החברות החדש – כללי ברירת הדין

19. כאמור לעיל, לאחר תיקון 32 לפקודת העיריות, אשר אומץ על ידי בית המשפט העליון בפרשת אורן, נכנס לתוקפו חוק החברות, אשר קובע חד משמעית כי חובתו הראשונה והעיקרית של דירקטור היא חובת אמון לחברה.

20. החוק החדש נחקק בעקבות המלצת ועדת ברק, ומתוך רצון לחוקק חוק חברות מודרני ומקיף, אשר יכלול במסגרתו את כל ההוראות העיקריות של דיני החברות, גם אלו שעד כה נכללו בפסיקת בתי המשפט בלבד.

21. הפילוסופיה העומדת ביסוד החוק היא האוטונומיה של הרצון הפרטי. הפרט חופשי להתאגד, והוא צריך להיות חופשי לקבוע את תוכן התאגדותו. לכן, מרבית הוראות החוק הן דיספוזיטיביות (שניתן להתנות עליהן למשל בהסכם) ורק מיעוטן קוגנטיות (שלא ניתן להתנות עליהן).

22. לא למותר לציין כי חובת האמון הקבועה בסעיף 254 הנה קוגנטית, להבדיל מחובת הזהירות הקבועה בסעיף 252, אשר הנה דיספוזיטיבית. ס' 258(ב) וס' 259 לחוק החברות מאפשרים לחברה לפטור מראש נושא משרה מאחריותו בשל נזק עקב הפרת חובת הזהירות כלפיה, אם נקבעה לכך הוראה בתקנון.

23. ניתן, אם כן, לומר כי על פי כללי ברירת הדין הוראת החוק המאוחרת, היינו סעיף 254 לחוק החברות, גוברת על ההוראה המעוגנת בסעיף 249א לפקודת העיריות ומכאן, שחובת האמון לחברה גוברת על חובת האמון לרשות.

24. מאידך גיסא, ניתן לומר כי הוראת החוק הספציפית, היינו סעיף 249א לפקודת העיריות גוברת, ולכן ידה של חובת האמון לרשות על העליונה, שהרי אילו רצה המחוקק לבטל את הוראת סעיף 249א לפקודת העיריות היה אומר זאת מפורשות בחוק החברות. יתר על כן, לא רק שסעיף 249א לא בוטל, אלא שאף נאמר בחוק החברות כי הוא אינו בא לבטל חובות אמון אחרות וכי ניתן לכלול בתכלית החברה גם את האינטרס הציבורי.

25. תיקון 32 לפקודת העיריות מבטא שתי הנחות עבודה: האחת, הדירקטור בתאגיד עירוני חב חובת אמון הן לעירייה והן לחברה והשנייה, תיתכן סתירה בין שתי החובות. במקרה זה של דירקטור אשר הנו משרתם של שני אדונים, הורה המחוקק מפורשות כי במקרה של סתירה, תהא יד חובת האמונים כלפי העירייה תמיד על העליונה.

26. משתיקת המחוקק בחוק החברות, קל וחומר נוכח האמירה המפורשת בפקודת העיריות, אנו למדים כי זוהי שתיקה מכוונת שמטרתה להשאיר דברים על כנם.


בעד ונגד סטייה מדיני החברות


27. המתנגדים לחובת האמון לרשות המקומית טוענים כי סעיף 249א אינו מתיישב עם הכלל הבסיסי בדיני חברות לפיו על דירקטור מוטלת חובת אמון כלפי החברה בלבד. דירקטור, הכבול בשיקול דעתו, מפר את חובת האמון שלו לחברה. הוראת סעיף 249א לפקודת העיריות הופכת את התאגיד העירוני לשלוחה של מועצת העירייה ומנציחה שיקולים פוליטיים במקום שיקולי יעילות כלכלית. קל וחומר נוכח הוראת סעיף קטן 3 המורה על שמירת יחסי הכוחות של הסיעות במועצה.

28. מן העבר השני של המתרס, המצדדים בחובת האמון לרשות המקומית טוענים כי אין באי ההתאמה האמורה לעיל משום פסול. זאת מאחר שהכלל הבסיסי מתאים לחברה רגילה בה השאת רווחי החברה הוא אינטרס משותף, בדרך כלל, לבעלי המניות ולחברה.

29. ברם, פקודת העיריות מסמיכה עירייה להקים תאגיד עירוני ככלי שרת להגשמת מטרות ותפקידי העירייה, היינו מטרות ותפקידים ציבוריים, זאת להבדיל מחברה רגילה אשר מטרתה היא עסקית – ותו לא.

30. מן הראוי ששוני זה ימצא ביטוי בדין, כפי שהוא בא לידי ביטוי בתיקון 32, כך, שבהתעורר סתירה בין האינטרס הציבורי לבין האינטרס העסקי של תאגיד עירוני, הראשון יגבר.

31. כך ישקף הדין את המציאות הלכה למעשה וימנע מצב של השפעת הרשות המקומית ומוסדותיה על התאגיד העירוני, בסתר ושלא כדין מחד, והתלבטות מתמדת של הדירקטורים מאידך.

סיכום

32. התאגיד העירוני הוא ייצור דואלי, המהווה מעין זרועה הארוכה של העירייה ובה בעת הנו אישיות משפטית הנושאת את עצמה.

33. הוראת סעיף 249א לפקודת העיריות, הגם שמהווה סטייה מדיני החברות הנוהגים והמקובלים, הנה מתאימה וראויה נוכח ייחודיות התאגיד העירוני. שהרי, התאגיד העירוני בא להגשים ולמלא מטרות ותפקידים ציבוריים, בלעדיהם נשמטים הבסיס וההצדקה לקיומו של התאגיד העירוני.

34. יחד עם זאת, מאחר שבתאגיד עסקינן, יש להיזהר ולהימנע מזניחה טוטאלית של דיני החברות, אותם יש לפרש כך, שיתיישבו ככל שניתן עם פקודת העיריות ולהעדיף את פקודת העיריות רק במקום שכל פירוש אחר יביא לפעולה העומדת בסתירה למטרות ותפקידי הרשות המקומית.