24. מבט כולל על שירותי הרשות המקומית

דר' אריה הכט*

*ד"ר אריה הכט – כלכלן ואיש מדע המדינה, חוקר ויועץ בנושאי ארגון ומימון הציבורי והרשויות המקומיות, בעבר כיהן כמנהל המנהל לשלטון מקומי ורו"ח לעיריות במשרד הפנים.


מטרת הפרק

הרשות המקומית בישראל היא בעלת מגוון תפקידים כוללני, בבסיס המבנה היא ממונה על הסדרת החיים של התושבים בתחומה. חלק קטן מהשירותים מופעל ע"י תאגידים מתמחים כמו איגודי-ערים, רשויות-ניקוז, מועצות-דתיות וכדומה. תאגידים אלו קשורים לרשויות המקומיות. אך, ככלל, על הרשות המקומית להפעיל "סל-שירותים" כולל המקיף את שירותי הפרט והקהילה, שירותי התשתיות והסביבה והבטחת הסדר הציבורי ואיכות החיים והסביבה.

מטרת פרק זה היא להציף את היתרונות הנובעים מהתפקיד הכולל ולהצביע על הפוטנציאל הטמון במבנה רחב ומקיף זה. (מבנה זה שונה מן המקובל בארה"ב בה נמצא רשויות מקומיות ונפתיות המיועדות לכל קבוצה בנפרד. למשל החינוך מאורגן ב Special Districts בעוד שהשירותים המקומיים והתשתיות בסמכות רשויות מקומיות בכל ישוב או פרבר).

אין מגמה להציג בפרק זה באורח שיטתי את כל עשרות התפקידים והשירותים אשר הרשות המקומית ממלאת ואת הבסיס בחוק ובנוהג. הפרק יתרכז בשירותים העיקריים אשר יסווגו בשתי דרכים כדי להצביע על המכלולים ועל התפקיד המרכזי של הרשות המקומית בחיי התושבים ובניהול העסקים והחיים החברתיים בישוב.

המיון הפשוט הוא להבחין בין תפקידי החובה לבין ה"סמכויות" שהן פעולות שמותר לרשות המקומית לבצע. המונח "סמכויות " מצביע על כך שמותר לרשות המקומית לבצע פעולות אלו, במסגרת החוקים אשר, בשיטה הנהוגה בישראל, מתירה לרשות המקומית לפעול רק בפעולות אשר החוק מתיר לה.

המיון הנוסף הוא לקבוצות של תפקידים ושירותים על פי המכלולים:

א.שירותים לפרט ולקהילה.

ב.שירותי תשתיות וסביבה.

ג.השמירה על הסדר הציבורי, הביטחון והבטיחות.

בפרק זה יינתן תיאור התפקידים והשירותים באורח תמציתי ובכוונה להצביע על המרחב הגדול הטמון בהם לרשות מקומית המציבה יעדים וחזון ואינה מסתפקת בביצוע השירותים המקובלים בלבד. פרק זה מתבסס על פרקים אחרים בהם מתוארת הדרך לקבוע אסטרטגיה ותוכניות-עבודה, לגייס משאבים ולנהל ביצוע איכותי ואפקטיבי.מפרק זה לא ניתן ללמוד את המבנה הארגוני הרצוי ושיטות העבודה.

תפקידי-חובה ו"סמכויות"

הרשות המקומית בישראל מפעילה מספר עשרות של תפקידים ושירותים. בכך היא ממלאת את הנאמר בעשרות חוקים ותקנות, הנחיות וחוזרים של השלטון המרכזי. בידה, במסגרת החוק, לפתח שירותים נוספים. חלק ניכר מהשירותים החל ביוזמת רשויות-מקומיות ורק לאחר מכן אומצו ופותחו ע"י משרדי הממשלה (הרשויות המקומיות הן מקור מתמיד של חדשנות!).

הרשות המקומית חייבת על פי פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות והצווים. פקודת העיריות מפורטת יותר בציון ה"חובות" ובהם הסדרת המרחב הציבורי ע"י פיקוח על הרחובות, הבניינים, מערכות התברואה לרבות הביבים, לפקח על השווקים, המלאכה, בתי-ההארחה, התיאטרונים, בעלי-החיים, המודעות והשלטים ועוד. עליה להסדיר, לפי תיקון מאוחר לפקודה, את המשק לשעת חירום. בסעיפים מעטים נאמר כי על העירייה להתקין את התשתיות ולהפעיל אותן.

האפשרות לבנות מבני-ציבור ולהתקין תשתיות ואף לבנות שיכונים, להתקין שווקים וגנים ציבוריים ומתקנים אחרים לטובת הציבור – בפרק ה"סמכויות", כלומר מותר לעירייה להתקין ולהפעיל אותם אך אין פקודת העיריות רואה בכך "חובה". בדרך דומה ופחות מפורטת בנויה פקודת המועצות המקומיות.

סעיף משלים הוא סעיף 249(29) המסמיך את העירייה, "לעשות בדרך-כלל כל מעשה הדרוש לשם שמירה על תחום העירייה, בריאות הציבור והביטחון בו, וכן ברשותו של הממונה, להקים לקיים מוסדות לבריאות הציבור ולחינוך ולסייע להם".

אולם, אם גישת הפקודות המנדטוריות היא מצמצמת ובנויה טלאים-טלאים על בסיס מיושן, הרי שכנסת ישראל הטילה על הרשות המקומית תפקידים רבים. תפישת התפקידים תפורט להלן כאשר בפרק אחר נידונה מידת האוטונומיה של הרשויות המקומיות. השירותים שרשויות מקומיות נדרשות להעניק בתחומיהן נמצאים בחוקים המיוחדים לרשויות המקומיות או בחוקים המסדירים נושאים באורח בסיסי ומקיף הכולל את תפקיד הרשות המקומית.

בין התפקידים יש להזכיר את חובת הרשות המקומית לקיים מערכת חינוך חובה, לרשום את כל הילדים החייבים ולהבטיח כי יעמדו לרשותם מוסדות חינוך. עליה לוודא ביקור-סדיר בבית-הספר. כן ביכולתה לקיים גני-ילדים לגילאי טרום-חובה אשר בהדרגה יהפכו לחובה במימון הממשלה. מחובתה להבטיח חינוך-מיוחד לאלה הזכאים לכך על פי ועדות-השמה. זכותה להוסיף במערכת החינוך, הן בשיעורים נוספים והן בחינוך המשלים, סל-תרבות, חוגי-העשרה, מועדוניות להכשרה במיומנויות מגוונות ועוד.

רשות-מקומית חייבת לקיים על פי חוק "לשכת סעד" המתבטאת כיום באגף לשירותים-חברתיים. החוק אינו קובע מה השירותים להם זכאי מי שנזקק אף כי חוקים ספציפיים מתייחסים לקבוצות אוכלוסייה כמו בעלי-צרכים-מיוחדים, עיוורים, נערים ונערות הנזקקים לשירותי-תיקון ועוד. בדרך כלל מה שמחייב את הרשות המקומית בנוסף לחוקים ותקנות נכלל ב"תע"ס" (תקנון-עבודה-סוציאלית) שמופץ ללשכות הרווחה ע"י המנהל הכללי של משרד הרווחה וכולל פרטי השירותים , נהלי-הפעלתם וזכויות וחובות הנזקקים.

עוד חייבת הרשות המקומית לפי חוקים שונים, לספק מים לתושבים במבנים שאוכלסו כחוק, להקים מערכת ביוב אם דרש זאת שר-הפנים, להסדיר את מקומות הרחצה (חופי-ים ובריכות) ששר-הפנים הכריז עליהם, לה תפקידים בתחום הגנת-העורף בעת חירום ולהסדיר את ה"משק-לשעת-חירום" ובמיוחד פס"ח (פינוי-סעד-חללים), לקיים רמת תברואה נאותה ע"י פעולות ניקיון, מתקני פינוי פסולת, הדברת מזיקים, פיקוח וטרינרי, רישוי-עסקים ופיקוח על מצב התברואה (עם הביטחון והבטיחות), לקיים מערכת תכנון אם היא ועדה-מקומית-לתכנון, לרבות פיקוח על הבניה ועל מבנים מסוכנים, כן חובה עליה להסדיר שמירה אם נדרשה ע"י השרים, לקיים תפקידי התגוננות כמו מחסני-חירום, מקלטים, מפקדה.

בחוקים רבים ניתן למצוא תפקידים נוספים. אך מעבר לתפקידי החובה יכולה הרשות המקומית לפעול בתחומים שנזכרו ולפתח את השירותים לתושבים. בסעיפים הבאים נסקור את השירותים במכלולים לפי עניינם.

השירותים לפרט ולקהילה

מי שבא לצמצם את חשיבות פעילות הרשויות המקומיות יוכל לטעון כי המדינה הותירה בידיה את קביעת המדיניות והקצאת המשאבים לשירותים המיועדים לפרט ולקהילה ואף חלק ניכר של ביצועם. בקטע זה יושם הדגש על היוזמה הרבה הנותרת בידי הרשות המקומית לקדם את יעדיה ע"י הנהגת המערכות.

בתחום החינוך - קביעת תוכניות הלימודים, הכשרת המורים והעסקת המנהלים והמורים בחינוך החובה היא בידי משרד החינוך. זה אף מאשר ומממן את בנית מוסדות החינוך.

תפישת החוקים את שירותי החינוך רואה את הרשות המקומית כשותפה מובילה במערכת. זאת בכמה דרכים: הרשות המקומית אחראית לבניית מוסדות החינוך, הפעלתם והחזקתם. לשם קביעת הפריסה בישוב היא מכינה "תכנית-אב-לחינוך" אשר מציעה את יעדי המערכת וסוגי המוסדות שיבנו בהם, מידת האינטגרציה של האוכלוסיות, מידת התמחות בתי-הספר במסלולים מגוונים (מדעים, אומנויות, יהדות, סביבה וכדומה) או בשיטות ההוראה והחינוך וכו'. אכן תכנית-האב טעונה אישור אולם ניתן לרשות להגיע לביטוי עדיפויותיה. לאחר מכן היא אחראית על רישום התלמידים והביקור הסדיר. מעבר לחובה בחוק יכולה היא לבטא את רצינות ההתייחסות לאוכלוסייה ע"י זיהוי הבעיות הסוציאליות וטיפול מעמיק בנוער מנותק. עוד יכולה הרשות המקומית לפעול בדרכים רבות לקידום המורים והתלמידים ע"י זיהוי חסרים בהכשרת המורים והשלמתם, חינוך משלים בדרכים שלא יפורטו כאן אך ביכולתם לענות באורח ישיר ועקיף על קשיים בהבנת הנקרא או מתמטיקה, קידום המחשוב, הכנה לחטיבות עליונות ולבגרות והשכלה גבוהה, העשרה תרבותית ופיתוח מיומנויות אישיות של המוכשרים להן. הרשות יכולה לקדם את בעלי הצרכים המיוחדים, את הילדים ממשפחות בסיכון, את המצוינים שיכולים להתקדם, הכול במסגרת הסמכויות ומעבר למינימום הנדרש. הדבר מחייב גיוס משאבים וניתן למצוא קרנות-סיוע ותרומות בנוסף לגביה מהנהנים. מעל הכול יש מקום לשיפור המצב הפיזי של המוסדות והציוד!

בנוסף למערכת החינוך בסמכות הרשות המקומית להפעיל מערכת שירותי תרבות, נוער וספורט. ההכוונה הממלכתית בהן מועטה וכן המשאבים, לכן נותרת הזירה במלואה, לרשות המקומית. בענפים אלו יש מקום לקביעת תכניות פעולה שיענו על העדפות התושבים וההנהגה באופן הממלא ביותר!

בתחום השירותים-החברתיים המצב דומה אף כי שיטת המימון הצנטרליסטית מקשה על יוזמות. להבנת תפקידי הרשות המקומית בשטח החברתי יש להתבונן בכינויה של היחידה המפעילה את השירותים. בעבר היא הייתה "הלשכה הסוציאלית" או "אגף הרווחה" ומטרותיהם, מתן שירותים לקבוצות של נזקקים. כיום מדובר על "האגף לשירותים חברתיים" ומטרתו להעניק שירותים לכלל האוכלוסייה. במסגרת זו יש לרשות המקומית אחריות כוללת!

מטבע הדברים עיקר מאמץ היחידה הוא לזהות פרטים ומשפחות המתקשים בתפקודם וזקוקים לסיוע. אכן, מזה יותר מעשור "תמיכה-כלכלית" עברה כ"הבטחת-הכנסה" להפעלה ע"י המוסד-לביטוח-לאומי. אולם הטיפול במשפחות בסיכון, בבעלי-צרכים מיוחדים מכל הגילים ובמיוחד ילדים ונוער, בנכים, בקשישים הזקוקים למעקב וסיוע, בנפגעי-סמים ואחרים מהווים את עיקר נפח עבודת העובדים הסוציאליים. יחד עם זה על האגף ליזום ולהפעיל שירותים לקהילה בכללותה כמו סיוע למשפחות חד-הוריות, סיוע לנשים המבקשות לעבוד (ע"י הכשרה מקצועית והפעלת מעונות ומשפחתונים ועוד), פעילות חברתית וסיוע לזקנים, מניעת שימוש בסמים, פעילות חברתית להעשרה מקצועית ותרבותית (מכוון בדרך כלל לנשים) וראיה קהילתית כוללת לפי המבנה החברתי.

כאמור הרשות המקומית אינה עצמאית בקביעת היקף הפעילות אולם יוזמה ופעילות נמרצת בממסד מביאה להכרה במשרד הרווחה, במוסדות תומכים כמו הג'וינט וקרנות!

בנושא הבריאות לרשות המקומית מקום מועט, להבטיח כי יהיה טיפול לאם ולילד ובריאות לתלמידי מוסדות החינוך, הכול בגדר בריאות-מונעת (ואף נושא זה עשוי להיכלל במסגרת סל-הבריאות הממלכתי ומופעל ע"י קופות החולים)!

שירותי תשתיות וסביבה

הרשות המקומית אחראית לקיום התשתיות הבסיסיות הנחוצות למגורי התושבים ולהפעלת העסקים. אחריותה, לתשתיות המקומיות, למעט תשתיות הפועלות בדרך אזורית וארצית כמו תקשורת, חשמל וניקוז אזורי.

פריסה נאותה של התשתיות כרוכה בתכנון הישוב. הרשות המקומית מהווה "ועדת-תכנון-מקומית" או שהיא מקבלת שירותים מוועדה מרחבית. בכל מקרה עליה ליזום ולקדם תכנית-מתאר מקומית ותכניות מפורטות. אלו לא יושלמו אם לא ניתנה תשובה מספקת לדרכי התעבורה, לאספקת המים, לאיסוף השפכים וסילוקם, לניקוז המקומי, לדרכי איסוף פסולת מוצקה וסילוקה ואף לפארקים ונטיעות לטובת הציבור. התכנון בכללותו ותכנון התשתיות ומבני-הציבור מבטאים את מדיניות הרשות המקומית המבוססת בתכנית-אסטרטגית . עיסוק אינטנסיבי ומתמיד בתכנון עירוני מאפשר לראש הרשות להנהיג את התפתחות הישוב הן בהשגת היעדים הכוללים של הישוב והן ע"י קידום התכנון המפורט ופיתוח התשתיות כך שהשכונות יתפתחו באורח מדורג ומשולב בהתאם לצרכים.

החלק המרכזי של התשתיות הוא התשתיות הקוויות: מערכות הדרכים, אספקת המים, הביבים, תעלות הניקוז, תאורת הרחובות והנטיעות. אלו פרוסים בדרך כלל בכבישים ובקרבתם. הדבר מאפשר מעקב ותכנון שיטתי. יתר על כן, ניתן לערוך פיתוח או חידוש תשתיות בדרך משולבת, כאשר מפתחים את הדרכים יש מקום לבחון את התשתיות שמתחת לפני הכביש ולשפר מה שנחוץ כדי להימנע מעבודות מיותרות.

הצד הקווי בתשתיות אינו מפחית מהצורך במתקנים מרכזיים כמו פארקים וגנים ציבוריים, מערכת בקרת הרמזורים, משאבות ובריכות לאספקת-מים, מתקני שאיבה, טיהור וסילוק ביוב, אתרי שינוע פסולת וסילוק סניטרי ועוד. כל המערכות טעונות התקנה לפי התפתחות הישוב והפעלה תוך אחזקה נאותה.

מכלול תפקידים אלו מאפשרים לרשות המקומית להביא את הסביבה הפיזית לרמה גבוהה. התכנון יכול להיות מתחשב באופן מרבי בתנאי הסביבה: הבניה מתואמת לנוף ולטופוגרפיה, די שטחי גנים ונטיעות ושטח פתוח, רגישות לערכי טבע ועתיקות שמהוות נכסים לרשות המקומית ועוד. התכנון ישמר משאבי מים, אוויר וקרקע וימנע נזקים סביבתיים. הבטחת איכות-סביבה מביאה לאוכלוסייה בעלת דרישות גבוהות אשר משפרת את הרמה החברתית-כלכלית של הישוב.

תכנון נכון והתקנה עם אחזקה איכותית של מערכת הדרכים יכולה לתרום בכמה היבטים לרווחת התושבים. מטרת הדרכים היא תעבורה מהירה של רכב ואנשים. הדבר מחייב פעילות מתמדת לפיתוח אמצעי הסעת-המונים (אם ע"י רכבת, אוטובוסים בתדירות מספקת ונתיבי-תחבורה-ציבורית, קווי-שירות של מוניות וטרנזיטים ועוד אשר הפעלתם בעיקרו בידי גורמים נוספים) די מקומות חנייה לרכב פרטי (באזורים שאין בהם תחבורה ציבורית מפותחת!). יחד עם זה חיונית הפרדה של מדרכות ומשעולים להולכי-רגל. הדבר יבטיח את הבריאות וגם את הבטיחות. עוד לרשות המקומית סמכויות בתחום הסדרת התמרור, מתקני-בטיחות (כמו רמזורים, מעגלי-תנועה, גדרות) וכך יכולה הרשות להגדיל את רווחת הציבור.

תכנון נכון של התשתיות לרבות סילוק הפסולת לסוגיה, הפעלה שלהם ברמה לא מופרזת ואחזקה מתמדת, הם ערובה לשמירת איכות הסביבה ומניעת זיהומים. המכלול של השירותים הפיזיים נתון בידי הרשות המקומית!

שירותי הבטחת הסדר הציבורי, הביטחון והבטיחות

הסדרת בטחון פנים ובטחון מפני אויב חיצוני הם תפקידים מובהקים של השלטון המרכזי ומתקיימים ע"י צה"ל, משטרת-ישראל ומוסדות הביטחון. למרות זאת לרשות המקומית תפקידים נכבדים בהשלטת הסדר הציבורי והביטחון ע"י צירוף של סמכויות רבות המוקנות לה. לרשות המקומית חובת מניעת מטרדים בתחומה ובמיוחד בנושאי איכות הסביבה.

מפקחי הרשות המקומית חחייבים לאכוף את קיום חוקי-העזר לשמירת הניקיון, למניעת מצבורי-פסולת, לתנאי-תברואה נאותים בעסקים, להסדרת מסחר ורוכלות, למניעת רעש ועוד. לפקחים סמכויות גם לפי חוק שמירת הניקיון, חוק רישוי עסקים, חוק הסדרת מקומות-רחצה וחוקים נוספים.

בנוסף לפקחים יכולה הרשות המקומית להפעיל מוקד עירוני לקבלת תלונות והתרעות על מפגעים וליקויים ולהפעיל ניידות לתיקון הליקויים.

חוק-התכנון-והבניה מקנה לרשות המקומית (או לוועדה המרחבית) סמכויות למניעת בניה בלתי חוקית וכן לטיפול במבנים מסוכנים. עוד מקנים חוקי התעבורה את סמכויות התמרור והטיפול בבטיחות בדרכים (ביחד עם משרד התחבורה והמשטרה) לרשות המקומית.

 כמו כן, מקנים חוקים אחדים סמכות לטיפול בגרוטאות שנזנחו, בשיווק ואחזקת בעלי-חיים ותוצרתם, להסדיר פתיחת העסקים לציבור (שממעטים כיום להגביל) ועוד.

מכלול חוקים ותקנות מאפשר לרשות המקומית לקיים את הסדר הציבורי בתחומה בכל הנוגע להפעלה תקינה של המרחב הציבורי ומניעת מטרדים ציבוריים.

חלק מהסמכויות הללו נועד להבטיח את הבטיחות – מניעת סכנות לתושבים ממטרדים, מחומרים מסוכנים, מליקויים במתקנים הציבוריים.

בשטח הביטחון שותפה הרשות המקומית בקיום מפקדות העורף והמשק לשעת חירום והפעלתן לפי הצורך, בקיום מחסני-ציוד, בפיקוח על המקלטים והבטחת שמישותם של המקלטים הציבוריים. בישובים קטנים היא עשויה לגייס תושבים למטרות שמירה ובכל מקרה עליה להבטיח את המבנים והמתקנים של הרשות המקומית עצמה וביניהם מוסדות החינוך! כן היא שותפה להפעלת המשמר האזרחי ולאבטחת אירועים ציבוריים.

בקטע זה מצאנו כי לרשות המקומית תפקידים משמעותיים בשמירת הסדר הציבורי והביטחון – בנוסף להפעלת שירותי-חירום כמו כבוי-אש (ע"י איגוד ערים בדרך כלל) ושירותי מ.ד.א. ועזרה סוציאלית בעת חירום.

סיכום

בפרק זה ניתנה תשומת הלב למגוון העצום של התפקידים המוטל על הרשות המקומית ולאפשרויות להפעיל שירותים לתושבים ולעסקים. בפרקים אחרים נמנו הכלים העומדים לעניין. בכל מקרה ראיה אסטרטגית מקיפה של התפקידים נותנת לרשות המקומית בישראל מרחב גדול לפעילות ולהבטחת קידום הישוב ורווחת התושבים.