דר' אריה הכט*

*ד"ר אריה הכט – כלכלן ואיש מדע המדינה, חוקר ויועץ בנושאי ארגון ומימון ציבורי ברשויות המקומיות, בעבר כיהן כמנהל המנהל לשלטון מקומי ורו"ח לעיריות במשרד הפנים. 

חזרה למצא טיפים בספר

רקע היסטורי קצר

הרשות המקומית המוכרת לנו כיום התפתחה במאתיים השנים האחרונות במדינות הדמוקרטיות שהתפתחו בעולם המערבי.

ה"עיר" קיימת מזה אלפי שנים כמקום ישוב לקהילות תושבים שגרים בצפיפות ועוסקים במגוון מקצועות ועיסוקים שבחלקם אינם חקלאיים. לערים היה אופי של קבע והן דרשו משטר פנימי להבטחת הרכוש והנפש, לקיום מערכת משפט ולהגנה מאויבים מבחוץ. לביצוע המטלות נדרשה הנהגה בעלת מעמד מחייב וזו יכולה לגבות מסים כדי לממן את הפעילויות. בתקופות רבות הייתה העיר במעמד שלטוני ופוליטי עצמאי כ"פוליס", "מדינה" ולעיתים אף משל בה מלך.

בעידן המודרני עברה הריבונות הפוליטית ל"מדינת הלאום" (NATION-STATE). זו פיתחה את המשטר של המדינה ובו מעמד מרכזי לרשויות המקומיות והאזוריות. המדינה התרכזה בנושאי חוץ ובטחון וכן בהגנה על הכלכלה הלאומית. לשלטון המקומי נועדו הפיתוח הפנימי של מערכות תשתית (דרכים, גשרים, אספקת-מים, סילוק פסולת מוצקה ושפכים, אספקת דלק וגז, תברואה ועוד), והשירותים הקהילתיים (חינוך, טיפול בעניים, שירותי-בריאות לנזקקים ועוד).

מלחמות העולם הותירו משקים לאומיים במצב קשה שחייב גם את השלטון הלאומי להיות מעורב בשיקום המשק והחברה. הצורך לטפל בחיילים שהשתחררו, בפצועים, בנכים ובמשפחות השכולות הביא לפיתוח מרחיב של מעורבות השלטונות באספקת שירותים כלכליים וקהילתיים. הייתה התפתחות גדולה ומעמיקה של השירותים הציבוריים אשר הוקדשו לה משאבים רבים.

במסגרת זו הוטלו תפקידים נכבדים על הרשויות המקומיות אשר בחלקן יזמו הרחבת השירותים הקהילתיים וביסוס התשתיות. הרשויות המקומיות מבטאות באורח קרוב את שאיפות הקהילות.

מעמדן של הרשויות המקומיות במשטר דמוקרטי

במחצית השנייה של המאה ה-20 התפתחה גישת "מדינת הרווחה". על פי גישה זו חובת המדינה והחברה להבטיח, ככל האפשר, כי לכל אזרח תהיה תעסוקה או הבטחת-הכנסה מינימאלית וכן קורת-גג, שירותי-בריאות, חינוך  ושירותים חברתיים נוספים. גישה זו מחייבת קביעת מדיניות לאומית וסטנדרטים המנחים את כלל המוסדות במדינה. יתר-על-כן: למימוש התכניות יש צורך בגיוס משאבים בקנה-מידה גדול, אשר אפשרי רק ברמה הלאומית, תוך הפעלת מערכת פיסקאלית פרוגרסיבית השואפת לשוויון  ואיזון בין בעלי היכולת לאלה שחסרים אותה.

במצב זה, הרשויות המקומיות אינן יכולות לעמוד בכוחות עצמן. נוצרה תלות גוברת והולכת של השלטון המקומי בשלטון המרכזי.

מתח זה חזר וחידש את הדיונים בדבר מקומן של הרשויות המקומיות בכלל מערכת המדינה. הנושא הנדון הוא: האם הרשויות המקומיות הן גופים עצמאיים בעלי מעמד "שלטוני", סמכויות ותפקידים שעליהם למלא בפעילות אוטונומית, על פי שיקול דעתן ועדיפויות בוחריהן ובמשאבים שביכולתן לגייס, או, שעיקר תפקידן של הרשויות המקומיות הוא להיות סוכנים ושליחים של השלטון הלאומי, אשר קובע את תפקידיהן והמשאבים אשר עליהם לנהל – בדרך היעילה ביותר ותוך התחשבות מרבית ברצון התושבים?

מדינת הרווחה הרחיבה את התפקידים הציבוריים, אולם הדבר מחייב סטנדרטים אחידים והבטחת "סל-שירותים" נורמטיבי לכל. לא רק לרשות המקומית הרוצה, או יכולה, להעניק. הדבר חיזק את מעמדו של השלטון המרכזי והעמיד בצל  את מעמדן של הרשויות המקומיות בקביעת-מדיניות וקבלת-החלטות. בנוסף, קיימת עדיפות לשלטון המרכזי בגיוס משאבים פיסקאליים. אכן, לא נגרע חלקן של הרשויות המקומיות בפיתוח השירותים והתשתיות הפיזיות ובהפעלתם.

בבחינת מעמדן של הרשויות המקומיות יש חשיבות למבנה המשטר: במשטר אוניטרי – המבנה יותר הירארכי ונקל לשליטה מן המרכז. במשטרים פדראליים נמצאו הדרכים לרמות של המדינה והפדרציה להנחות את המערכות המקומיות. גם במשטר פדראלי – לממשל ברמה הפדראלית עדיפות בגיוס המשאבים!

ההתפתחויות בשנים האחרונות מצביעות על אפשרות של חידוש מקומן העצמאי של הרשויות המקומיות. מדיניות ההפרטה מצד אחד ומגמות הגלובליזציה מצד שני, מביאות להתפזרות העוצמות בין גופים מקומיים, שלטוניים ואזרחיים, לבין תאגידים החובקים "זרועות-עולם" בפעילות החוצה גבולות לאומיים. הרצון של משטרים ברמת המדינה להעביר אחריות לתאגידים אחרים – מחזירה גם לרשויות מקומיות את האפשרות לממש יוזמות מקומיות למען תושביהן.

השלטון המקומי במדינת ישראל

בישראל, מאתיים חמישים ושתיים רשויות מקומיות. לצידן איגודי-ערים ומאות תאגידים. מסורת השלטון המקומי המודרני מתחילה ברפורמה חוקתית שערכה האימפריה העותומאנית בשנות ה-70 של המאה ה-19. במסגרת זו ניתן היה להקים רשויות מקומיות המנוהלות בידי מועצות, שיש מרכיב של בחירות במינויים. לרשויות המקומיות ניתנו סמכויות מוגבלות להפעיל שירותים, להתקין תשתיות, לתברואה, לשמירת סדר-ציבורי בענייני הסביבה, כן להעניק שירותי רווחה וכן לגבות מסי רכוש או אגרות. שלטונות המנדט הבריטי מצאו מעט רשויות מקומיות. שלטונות המנדט פעלו לקידום השלטון המקומי כבסיס לתקנת הציבור, במטרה לייסד משטר דמוקרטי בארץ. לצורך זה נחקקו "פקודות" יותר מודרניות בנושאים שונים, בהם תכנון ובניה, חינוך, בריאות הציבור, אספקת-מים, רישוי-עסקים ועוד. אולם  החוקים  הותירו שליטה של הממשלה ברשויות המקומיות. שלטון המנדט הבריטי קידם הקמת רשויות מקומיות בקצב איטי ונמנע מהעברת יתר סמכויות ותפקידים לידיהן.

עם קום המדינה נערכה דמוקרטיזציה של סדרי הבחירות ומעמד הרשויות המקומיות. החוקים המסדירים את פעילות הרשויות המקומיות נותרו ממסגרת תקופת המנדט. מאז,  החוקים תוקנו עשרות פעמים ונוספו מאות פרקי חקיקה ישראלית. כל החקיקה הותירה את הסמכויות המאפשרות לשלטון המרכזי להיות מעורב בהחלטות הרשויות המקומיות ולפקח על פעולותיהן בתחומי סדרי מינהל ומימון. אולם, על הרשויות המקומיות הוטלו תפקידים רבים נוספים בנושאים קהילתיים כמו חינוך ורווחה, ובהתקנת תשתיות והפעלתן ובמיוחד דרכים, אספקת מים ואיסוף הביוב, תכנון העיר ושירותי התברואה.

השלטון המקומי במדינת ישראל

בישראל, מאתיים חמישים ושתיים רשויות מקומיות. לצידן איגודי-ערים ומאות תאגידים. מסורת השלטון המקומי המודרני מתחילה ברפורמה חוקתית שערכה האימפריה העותומאנית בשנות ה-70 של המאה ה-19. במסגרת זו ניתן היה להקים רשויות מקומיות המנוהלות בידי מועצות, שיש מרכיב של בחירות במינויים. לרשויות המקומיות ניתנו סמכויות מוגבלות להפעיל שירותים, להתקין תשתיות, לתברואה, לשמירת סדר-ציבורי בענייני הסביבה, כן להעניק שירותי רווחה וכן לגבות מסי רכוש או אגרות. שלטונות המנדט הבריטי מצאו מעט רשויות מקומיות. שלטונות המנדט פעלו לקידום השלטון המקומי כבסיס לתקנת הציבור, במטרה לייסד משטר דמוקרטי בארץ. לצורך זה נחקקו "פקודות" יותר מודרניות בנושאים שונים, בהם תכנון ובניה, חינוך, בריאות הציבור, אספקת-מים, רישוי-עסקים ועוד. אולם  החוקים  הותירו שליטה של הממשלה ברשויות המקומיות. שלטון המנדט הבריטי קידם הקמת רשויות מקומיות בקצב איטי ונמנע מהעברת יתר סמכויות ותפקידים לידיהן.

עם קום המדינה נערכה דמוקרטיזציה של סדרי הבחירות ומעמד הרשויות המקומיות. החוקים המסדירים את פעילות הרשויות המקומיות נותרו ממסגרת תקופת המנדט. מאז,  החוקים תוקנו עשרות פעמים ונוספו מאות פרקי חקיקה ישראלית. כל החקיקה הותירה את הסמכויות המאפשרות לשלטון המרכזי להיות מעורב בהחלטות הרשויות המקומיות ולפקח על פעולותיהן בתחומי סדרי מינהל ומימון. אולם, על הרשויות המקומיות הוטלו תפקידים רבים נוספים בנושאים קהילתיים כמו חינוך ורווחה, ובהתקנת תשתיות והפעלתן ובמיוחד דרכים, אספקת מים ואיסוף הביוב, תכנון העיר ושירותי התברואה.

  • תאגיד: לגבי עירייה נקבע בחוק כי "יהיו לה קיום-תמיד וזכות לתבוע ולהיתבע בשמה המאוגד" , כלומר, גוף בעל מעמד משפטי.

  • מוקם על פי דין: שר הפנים רשאי להכריז על כינון רשות-מקומית בתהליך, שנקבע בחוק. מעמדו ותפקידיו של התאגיד נקבעים בחוקים.

  • סמכויות שלטוניות: רשות-מקומית היא חלק מהמשטר ולה העניק החוק מספר סמכויות שלטוניות. בין הסמכויות, חקיקת חוקי-עזר (שהיא חקיקת-משנה המתבססת על חוקי הכנסת), אכיפת-חוקי העזר וכן חוקים ותקנות בענייני בניה ואיכות הסביבה, הטלת מסים ואגרות ואכיפת גבייתם. בתוקף מעמדה הרשות המקומית מתנהלת ע"י ראש-רשות המקומית ומועצה אשר נבחרים בבחירות דמוקרטיות. פעילותה מחייבת אישור תקציב שנתי.

  • חובות וסמכויות: לרשות המקומות "תפקידים" המחייבים אותה לבצע שירותים או להתקין תשתיות ואף לפקח ולאכוף חוקים והוראות. חלק אחר של התפקידים נמצא ב"סמכות" של הרשות המקומית אך אינו חובה.

  • כלים: כדי לבצע את תפקידיה זקוקה הרשות המקומית לאפשרות הסדרת נורמות מחייבות בחקיקת חוקי-עזר, להעסיק עובדים, לכרות חוזים והסכמים, לפעול במקרקעין, להפיק תעודות לתושבים ועוד. לכל אלו הסמכה בחוק.

  • משאבים: לביצוע התפקידים זקוקה הרשות המקומית לאמצעים כספיים והחוק מסמיך אותה לגבות תשלומי-חובה ולקבל דמי שירותים וכן ללוות.

  • תחום שטח השיפוט: מה שמייחד את הרשויות המקומיות ממוסדות אחרים, סמכות כל אחת נתונה לה רק בטריטוריה נבדלת שנמסרה לניהולה – תחום השיפוט שלה.


בסיס ההנהגה והניהול

כדי להכיר את מהותה של הרשות המקומית יפורטו בקטע זה מספר נושאים עקרוניים:

  •  אוטונומיה מול ריבונות: הרשות המקומית במדינה אוניטארית נהנית מ"אוטונומיה", שמהותה העמדת סמכויות מספיקות מהשלטון המרכזי (הרשות המחוקקת והממשלה) כדי לבצע את תפקידיה, הנבחרים בישוב יכולים להפעיל שיקול-דעת עצמאי באשר לאותה מטרה. לעומת זאת ה"ריבונות" נתונה למדינה ולמוסדותיה הנבחרים אשר להם מלוא הסמכויות.

  • עקרון ה"מחוץ לסמכות" (ULTRA-VIRES): בישראל נותרו עקרונות משפטיים מן המשפט הבריטי ובהם כי תאגיד סטטוטורי (כלומר שקיים על פי חוק) אינו יכול לפעול, אלא בתחומים שנקבעו בחוק. התאגיד, יכול להפעיל רק כלים, שנקבעו במפורש בחקיקה. החוק בישראל הכין מערכת רחבה של כלים ותפקידים לרשויות המקומיות, אולם עקרון "מחוץ לסמכות" עומד בעינו ומחייב זהירות מסוימת.

  • הנהגה ע"י נבחרים: ראש הרשות המקומית וחברי המועצה נבחרים על ידי הציבור המקומי. יש לכך משמעויות רבות. בין היתר, הנבחרים עומדים לבחינת הציבור אחת לחמש שנים ועשויים להיות מוחלפים. מצב זה מחייב מתן דין-וחשבון (ACCUONTABILITY) לציבור. יש המחליפים זאת ברצון למצוא-חן בעיני הציבור באמצעות פעולות המותירות רושם סמוך לבחירות. נבחרים שבשלטון עשויים להרגיש צורך למנות את מקורביהם למשרות, או לדאוג להם לחוזים של הרשות המקומית. כך עשויות החלטות ופעולות לפגוע במינהל-תקין, באיזון התקציב וביעילות. זאת, לעומת היתרונות הגדולים שבניהול ע"י מי שחייבים בדו"ח לציבור ואשר מכירים את הביקושים והשאיפות השוררות בישוב ואשר יכולים לכוון בדרך סדירה את כיווני ההתפתחויות.

  • כללי מינהל תקין: הרשויות המקומיות בישראל מבצעות פעילויות, שהיקפן עשוי עולה על 40 מיליארד שקלים בשנה; מעסיקות יותר ממאה אלף עובדים באופן ישיר ועקיף; מפעילות אלפי מוסדות חינוך ותרבות; מערכות כבישים ומדרכות; מערכות אספקת-מים ואיסוף שפכים; איסוף וסילוק פסולת-מוצקה; מערכת תכנון ובנין-עיר ועוד. ניהולם מוסדר בחוקים ותקנות אולם אין אפשרות שדפוסי הניהול ודרכי הפעלתו יקבעו במלואן בהוראות מוקדמות. לכן, נוקטים מנהיגי ומנהלי הרשויות המקומיות בסגנונות ניהול מגוונים. על כל רשות מקומית לשאוף כי הניהול יביא ליתר אפקטיביות, יעילות וחיסכון. אחת הדרכים לכך הוא בהיצמדות לכללי-מינהל-תקין. הקפדה על שוויון, רמת כישורים כנדרש, פומביות ועוד עקרונות אשר יגרמו לא רק לשמירה על החוק, אלא גם להגינות, ליושרה וגם לתוצאות הטובות ביותר שניתן להשיג במשאבים אשר לעולם אינם מספיקים למילוי כל המאוויים

  • התחזקות המינהל המקומי: המשטר בישראל הוא צנטרליסטי בעיקרו והרשויות המקומיות נתונות להכוונה ולפיקוח מתמידים. כינונן, תפקידיהן וסמכויותיהן של הרשויות המקומיות נקבעים בחוקים של הכנסת ובתקנות וצווים של השרים. מקורות המימון מתבססים על החוקים והם מוגבלים ע"י תקנות והוראות של שרי האוצר והפנים. החלטות עיקריות של המועצות לרבות התקציבים וחוקי-העזר נתונים לפקוח של משרדי הממשלה. פיתוח אורבאני טעון התאמה להחלטות מוסדות התכנון, שכוללות את הוועדה המקומית אך זו כפופה לפיקוח. בנוסף, לממשלה השפעה בגין הבעלות על יותר מ 90% מהקרקעות במדינה. אולם, למרות הפיקוח, רשויות מקומיות מבוססות עשויות להגיע להישגים ניכרים בתחומי פעילותן

על רקע זה נראה כאילו אין לרשות המקומית כל כושר החלטה ופעולה!

התפתחות הערים והרשויות המקומיות בישראל מראה כי יש משמעות וחשיבות רבה לפעילותן של הרשויות המקומיות! 

יתרונה של הרשות המקומית הוא באפשרות להתמסר לישוב מתוך היכרות מעמיקה של התושבים והשטח. הרשות המקומית היא גוף אוטונומי, אשר באפשרותו  להתקין תשתיות, לבנות מוסדות חינוך וציבור, להעניק שירותים, לפקח על הניקיון, למנוע מטרדים ועוד. כדי לפעול בהצלחה, על הרשות המקומית לגייס משאבים (לרבות קרקע) ולקבל אישורים רבים. אף על פי כן, ניתן להצביע על הצלחת הרשויות המקומיות בקידום ענייניהן. באורח מעשי, רק רשות מקומית אשר מסוגלת לרכז כוח תכנוני,  לפעול במקרקעין, לגייס משאבים, לפרסם מכרזים ולהתקשר בהסכמים, יכולה ליזום ולהתקין תשתיות ולבנות מבני-ציבור. באורח דומה, בידי הרשויות המקומיות כל הכלים להספקת שירותים מפותחים לתושבים ולעסקים אשר בתחומי הישוב. יתרון מרכזי בפעילות הרשות המקומית הוא הנגישות לציבור. נבחרי הציבור במועצה עשויים להיות שותפים נאמנים לפיתוח (ככל שיימנעו מהצבת מחיר פוליטי בלתי מתקבל על הדעת עבור השתתפות זו!) ניתן למצוא דרכים נוספות לשיתוף הציבור בשיקול-הדעת לקראת החלטות ובמשוב על הפעולות. אכן, הציבור זכאי לדין וחשבון מנבחריו והוא גם יודע להעריך ולתגמל בבחירות מנהיגות העונה לציפיות ופועלת בדרכי מינהל תקין ובהגינות ציבורית.

חזרה למצא טיפים בספר