13. מבנה, מימון ותקציב

דוד קאפח, המנהל הכללי בנק דקסיה ישראל

ההתפתחויות בסקטור המוניציפאלי בישראל מושפעות מהמקבילות לו בעולם. הקשר הכלכלי בין המדינות השונות מאופיין כשרשרת ארוכה המורכבת מחוליות רבות. אומנם, עוצמתו של הקשר חזקה יותר במערכת העסקית פיננסית, אבל גם תחומים אחרים, כמו הסקטור המוניציפאלי, מושפעים, הן בחקיקה, הן ארגונית והן כלכלית. מגמות ותהליכים כגון: מדיניות לעניין ריכוזיות או ביזור רשויות מקומיות; משקל התמיכות במענקים של הממשל המרכזי לעומת משקל ההכנסות העצמיות; הפרטה; השקעות וביצוע פרויקטים בשיתוף המגזר הפרטי (PPP); התמודדות כלכלית וחקיקתית בעת משבר וכד', נלמדות ומאומצות ע"י מדינה אחת  מאת רעותה.

הניסיון ותוצאותיו במקום אחד מהווים מעבדה ריאלית להחלטות במקום אחר. מן הראוי לציין כי למידה זו מחייבת תחילה בחינה השוואתית של התנאים הבסיסים והרקע הרלוונטי של הסקטור המוניציפאלי בטרם אימוץ השיטה הנהוגה במדינה אחרת. בחינת מבנה התקציב, קשרי הגומלין בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי, ועמידת שני הצדדים בהתחייבויותיהם, יהוו תנאים בסיסים לבחינה, בטרם יאומצו שיטות חקיקתיות וכלכליות להתמודדות עם משבר תקציבי בשלטון המקומי.

בפניכם ניתוח כלכלי של מבנה מימון ותקציב הסקטור התת לאומי והמוניציפאלי באיחוד האירופי. המקורות לניתוח זה נלקחו מפרסום של דקסיה:""Sub national public finance in the European union מדצמבר 2007. לגבי הנתונים ההשוואתיים למדינת ישראל – מקור הנתונים הוא פרסומי הלמ"ס ומשרד הפנים.

קבוצת דקסיה, המממן מספר 1 בעולם של הסקטור הציבורי והמוניציפאלי, רואה כיעד הפקת מידע זו כחלק מהבנת התהליכים וניתוחם, לצורך התאמת פתרונות בנקאיים וכלכלים אופטימלים, ככל שניתן, לסקטור זה.

תודתי לרו"ח ירמי מילגרם, כלכלן ראשי בבנק דקסיה ישראל, על עריכת החומר וניתוחו.

הסקטור התת-לאומי והסקטור המוניציפאלי באיחוד האירופי הינו סקטור רחב ומגוון בעל משקל משמעותי במדינות האיחוד. הצצה על היקפי הפעילות, תחומי האחריות המגוונים והמגמות ברמת האיחוד האירופי בכללותו ובמדינות השונות, נותנת זווית ראייה חשובה לבחינת הסקטור המוניציפאלי במדינות אחרות ובישראל בפרט.

הסקירה שלהלן מקיפה את מבנה הסקטור, היקף ומבנה ההוצאות, ההשקעות, ההכנסות, נושא האיזון התקציבי וחובות הסקטור. הסקירה הוכנה על בסיס נתונים וניתוחים של קבוצת DEXIA  העולמית, המובילה בעולם במימון הסקטור הציבורי והמוניציפאלי. קבוצת DEXIA פרושה בלמעלה מ-30 מדינות ופעילה בישראל באמצעות חברת הבת – בנק דקסיה ישראל בע"מ.

הנתונים בעבודה זו מעודכנים לשנת 2006, השנה האחרונה להם רוכזו, במועד כתיבת שורות אלו, הנתונים הרלוונטיים לצורך הניתוח.

הסקטור המוניציפאלי, נתונים

האיחוד האירופי מורכב מ-27 מדינות חברות. בסה"כ ישנן כ-92.5 אלף רשויות תת-לאומיות באיחוד האירופי, הכוללים רשויות מקומיות, אזוריות, מחוזות, פרובינציות ו"מדינות". בפדרציות (גרמניה ובלגיה). סקטור הרשויות המקומיות מונה כ-91 אלף רשויות.

מספרן וגודלן של הרשויות המקומיות שונה ממדינה למדינה. כ-40% ממספר הרשויות המקומיות מצויות בצרפת, וכ-40% נוספים ב-4 מדינות: גרמניה, ספרד, צ'כיה ואיטליה (ראה פירוט מספר הרשויות המקומיות בנספח 1). בגודלן של הרשויות המקומיות, כנגזר ממספר הרשויות, קיימים פערים משמעותיים בין המדינות. בצרפת ובצ'כיה מספר התושבים הממוצע ברשות מקומית אינו עולה על 1,700, לעומת 5,400 בממוצע בכלל האיחוד האירופי ו-138,000 בבריטניה. שיעור הרשויות המקומיות הקטנות, המונות עד 5,000 תושבים, מכלל הרשויות המקומיות במדינה, הינו למעלה מ-90% בצרפת ובשוויץ, לעומת שיעורים שמתחת ל-10% במדינות אחרות (כגון פורטוגל ושוודיה).

בלמעלה ממחצית ממדינות האיחוד האירופי מחולקות הרשויות המקומיות למספר תתי קטגוריות. לדוגמא, ביוון, אסטוניה, קפריסין ורומניה קיימת אבחנה בין רשויות עירוניות וכפריות. במדינות אחרות כגון הונגריה, פולין ולטביה ניתנים לרשויות המקומיות בעלות חשיבות דמוגרפית, אדמיניסטרטיבית או סוציו-אקונומית סטטוס מיוחד של מחוז.

בחלק ניכר ממדינות האיחוד האירופי בולטת מגמה של איחוד רשויות מקומיות. עידוד של השלטון המרכזי למגמה זו מתבטא במתן תמריצים כספיים ו/או הגברת האוטונומיה הפיננסית. ובמקרים מסוימים מדובר בארגון מחדש של מבנה הרשויות המקומיות, שמוביל לצמצום חד במספרן.

דוגמא בולטת לארגון מחדש של מבנה הסקטור המוניציפאלי היא תוכנית, שאומצה בדנמרק בשנת 2005 לרפורמה טריטוריאלית. הרפורמה, אשר נכנסה לתוקף בתחילת שנת 2007, הביאה ל-3 שינויים בולטים:

קיטון במספר הרשויות המקומיות מ- 271 ל- 98. מספר התושבים הממוצע לרשות

מקומית גדל מכ-20 אלף לכ- 50 אלף.

13 מחוזות הוחלפו ב-5 אזורים.

סמכויות מחוזות הועברו בחלקן למדינה, בחלקן למחוזות ובחלקן לרשויות מקומיות.

במספר מועט של מדינות קיימת מגמה הפוכה של הגדלת מספר הרשויות המקומיות. בסלובניה מספר הרשויות המקומיות עלה מ-147 ב-1993 ל-210 ב-2006. בליטא, בה מספר התושבים ברשות מגיע לכ-60 אלף, מתכוננת גם הגדלה של מספר הרשויות המקומיות.

היקף ומבנה ההוצאה

היקף ההוצאה של הסקטור התת-לאומי הגיע בשנת 2006 ל-1,825 מיליארד אירו, שהם 15.7% מהתמ"ג, ו-33.6% מסך ההוצאה הציבורית באיחוד האירופי. היקף ההוצאה של הסקטור המוניציפלי עמד בשנת 2006 על 1,466 מיליארד אירו (כ-80% מהיקף ההוצאה של הסקטור התת- לאומי).

ההוצאה לנפש של הסקטור המוניציפאלי הגיעה בשנת 2006 לכ-3,000 אירו באיחוד האירופי. משקל הסקטור המוניציפאלי עמד על 12.6% מהתמ"ג ו-27.0% מההוצאה הציבורית (ראה נספח 2).

ישנה שונות רבה במשקל ההוצאה של הסקטור התת-לאומי במדינות השונות. שונות זו מצביעה  על רמת הביזור של הפעילות בסקטור הציבורי. במדינות סקנדינביה, גרמניה וספרד שיעור ההוצאה של הסקטור התת-לאומי מהתמ"ג מגיע ל-20% ויותר. לעומת זאת, במדינות בעלות סקטור ציבורי ריכוזי (מלטה, קפריסין, יוון, פורטוגל ולוקסמבורג) שיעור ההוצאה של הסקטור התת- לאומי מהתמ"ג נמוך מ- 7%. מרבית מדינות האיחוד נמצאות בין שני קצוות אלו.

מידת הריכוזיות ניתנת לבחינה גם ע"י השוואת משקל ההוצאה של הסקטור התת-לאומי מסך ההוצאה הציבורית. גם כאן ניכרת שונות בין מדינות בהן הסקטור הציבורי מבוזר (שיעורים מעל 30%) לבין מדינות בהן הסקטור הציבורי ריכוזי (שיעורים מתחת ל-15%).

בשנים 2000 עד 2006 נרשם גידול בהוצאות בשיעור שנתי ממוצע של 2.6% בסקטור התת-לאומי, ו-3.5% בסקטור המוניציפאלי. הגידול היה בולט במיוחד בחלק מהחברות החדשות באיחוד (להלן: "מדינות ה- EU12") (כגון סלובקיה, רומניה ולטביה) על רקע צמיחה כלכלית מואצת ותהליך ביזור של הסקטור הציבורי.

להלן הרכב הוצאות הסקטור התת-לאומי בשנת 2005:

דיאגרמה 1

סעיפי ההוצאה הבולטים בסקטור התת-לאומי הינם ביטחון סוציאלי וחינוך. ההוצאה בגין ביטחון סוציאלי בולטת במדינות הפדראליות ובסקנדינביה. הוצאות החינוך גבוהות במיוחד ב – EU 12  מכיוון שבמרבית מדינות אלו שכר עובדי ההוראה משולם ע"י הרשויות המקומיות.

מרכיב השכר בהוצאה של הסקטור התת-לאומי הגיע בממוצע ל-34.2% בשנת 2006. רמת ההוצאה בגין שכר הייתה מושפעת מתמהיל השירותים שבאחריות הסקטור בכל מדינה. כך, במדינות בהן שכר עובדי ההוראה, או שכר השוטרים (בלגיה, בריטניה), או שירותי הבריאות (פינלנד, שוודיה) הינם באחריות הסקטור, מרכיב השכר בהוצאה הכוללת הייתה גבוהה יחסית. למעלה ממחצית מכוח האדם בסקטור הציבורי באיחוד האירופי מועסק ע"י הסקטור התת- לאומי. במדינות מסוימות חלקם של המועסקים ע"י הסקטור התת- לאומי מכלל עובדי הסקטור הציבורי מגיע ל-75% ויותר (כגון גרמניה, מדינות סקנדינביה וספרד).

היקף ההשקעה

היקף ההשקעה של הסקטור התת-לאומי עמד בשנת 2006 על 196 מיליארד אירו שהם 1.7% מהתמ"ג של מדינות האיחוד. היקף ההשקעות של הסקטור המוניציפאלי הגיעו ל-188 מיליארד אירו (כ-96% מהיקף ההשקעות של הסקטור התת-לאומי), והן היוו 64.4% מכלל ההשקעות של הסקטור הציבורי במדינות האיחוד האירופי, ראה דיאגרמה להלן.

דיאגרמה 2

במשקל ההשקעות של הסקטור המוניציפאלי מכלל ההשקעה הציבורית נרשמה שונות בעיקר על פי הגדרת האחריות של הסקטור לנושאי תשתיות, תחבורה, חינוך, בריאות, דיור ועוד. משקל ההשקעות בתקציב הסקטור המוניציפאלי הגיע בשנת 2006 ל- 12.8%.

בשנים 2000 עד 2006 נרשמה צמיחה בשיעור שנתי ממוצע של 2.8% בהשקעה של הסקטור התת-לאומי ו-3.2% של הסקטור המוניציפאלי. הגידול לא היה אחיד לאורך השנים. כך, שבשנים 2003 ו–2004, על רקע ההאטה הכלכלית, פחת היקף ההשקעות ובכך היווה משתנה מאזן לצמצום הגירעונות בסקטור הציבורי.

קצב הגידול של ההשקעות בשנים 2000 עד 2006 בלט במיוחד במדינות ה- EU 12 שם נרשם קצב גידול שנתי בהשקעה של הסקטור התת-לאומי בשיעור של 9.1%. מבין מדינות האיחוד, 9 המדינות שהפגינו את שיעורי הגידול המהירים ביותר בתחום ההשקעה של הסקטור התת- לאומי נמנות על ה -EU 12.

הכנסות

היקף ההכנסות של הסקטור התת-לאומי עמד בשנת 2006 על 1,795 מיליארדי אירו שהם 15.5% מהתמ"ג של מדינות האיחוד. היקף ההכנסות של הסקטור המוניציפאלי הגיע ל-1,447  מיליארדי אירו (כ-81% מהיקף ההכנסות של הסקטור התת-לאומי. ראה נספח 2). 33% מהכנסות הסקטור המוניציפאלי מקורן במיסים. היתרה, מקורה במענקי מדינה, עמלות וניהול נכסים. קיימת שונות רבה בין המדינות במקורות ההכנסה, כפועל יוצא מרמת הריכוזיות/ביזור והמודלים למימון המוניציפאלי.

בשנים 2000 עד 2006 נרשמה צמיחה בשיעור שנתי ממוצע של 2.4% בהכנסות של הסקטור התת-לאומי, ו- 3.3% של הסקטור המוניציפאלי. הגידול בהכנסות היה בולט במיוחד בחלק ממדינות ה- 12 EU (כגון סלובקיה, לטביה ואסטוניה), במקביל להרחבת תחומי האחריות של הסקטור המוניציפאלי במדינות אלה. ההכנסות ממיסים גדלו ב-2.9% בשיעור שנתי ממוצע בסקטור התת-לאומי ו- 3.1% בסקטור המוניציפאלי.

איזון תקציבי והיקף החובות

הגירעון הכולל של הסקטור התת לאומי הגיע בשנת 2006 לכ-29.4 מיליארדי אירו. הגרעון של הסקטור המוניציפאלי הגיע ל-19 מיליארד אירו, שהיוו 0.16% מהתמ"ג ו– 10.1% מהגרעון של הסקטור הציבורי בכללותו (ראה נספח 2).

בשנת 2006 ל-8 מדינות נרשם עודף תקציבי בסקטור המוניציפאלי, ל-18 נרשם גירעון ולאחד איזון תקציבי.

יתרת החוב של הסקטור התת-לאומי הגיע ל-1,190 מיליארד אירו, שהם 10.3% מהתמ"ג ו- 16.6% מהחוב של הסקטור הציבורי. בהסתכלות על הסקטור המוניציפאלי בלבד, עמד החוב בשנת 2006 על 679 מיליארד אירו שהם 5.8% מהתמ"ג ו- 9.5% מהחוב הציבורי (ראה נספח 2).

היקף החובות של הסקטור המוניציפאלי במדינות האיחוד נע בשנת 2006 בין קרוב לאפס (מלטה) לבין 8.7% מהתמ"ג (ספרד). ב- 12 EU רמת החובות נמוכה בהשוואה לחברות האיחוד הותיקות ( 2.1% מהתמ"ג לעומת 6.1%), אף שניכרת מגמה הצטמצמות של פער זה.

חלקו של החוב של הסקטור המוניציפאלי ביחס לכלל החוב הציבורי הגיע ל- 9.5% בשנת 2006. המדינות בהן חלקו של החוב המוניציפאלי מכלל החוב הציבורי גבוה, כוללות את בריטניה וצרפת (כ- 11%), מדינות סקנדינביה, ספרד, אסטוניה, ליטא ולוקסמבורג. הנתח הנמוך יחסית של החובות של הסקטור המוניציפאלי מוסבר בכללים ובמגבלות על נטילת אשראי, ומכך שהחוב בעיקרו נועד לממן השקעות. המדינות בהן חלקו של החוב המוניציפאלי גבוה יותר מתאפיינות במגבלות פחות קשיחות של נטילת אשראי ורשויות מקומיות בעלות תחומי אחריות נרחבים.

בשנים 2000 עד 2006 גדל היקף החובות של הסקטור המוניציפאלי בשיעור שנתי של 2.6%
(גבוה מקצב גידול התמ"ג - 2.0%). מגמת הגידול בלטה ב – 12 EU בהן קצב הגידול השנתי הגיע ל- 15.5%, לעומת 2.5% בחברות האיחוד הותיקות. קצב הגידול המהיר במדינות ה- 12 EU (במיוחד בהונגריה, לטביה, סלובניה ופולין), נובעת הן מרמות החוב הנמוכות ששררו בתחילת התקופה, הן מהשקעות שנועדו לסגור פערים מול חברות האיחוד הותיקות והן מליברליזציה בשוק האשראי בחלק מהמדינות.

במדינות ה- 15 EU (החברות הותיקות באיחוד) בלטו שיעורי הגידול ביוון, אירלנד ופורטוגל. מנגד, החוב הצטמצם או התרחב במתינות במדינות אחרות (כגון אוסטריה, הולנד, בריטניה, צרפת, גרמניה וספרד). בחלק ממדינות ה- 15 EU הוטלו מגבלות על נטילת אשראי, שהן פועל יוצא של צעדים לעמידה בקריטריונים של אמנת מסטריך.

הסקטור המוניציפאלי באיחוד האירופי לעומת מקבילו בישראל

ניתוח מבנה ומימון הסקטור התת-לאומי והמוניציפאלי באיחוד האירופי מעלה שונות בולטת בין המדינות השונות ובינן לבין מבנה ומימון הסקטור המוניציפאלי בישראל. ההבדלים הבולטים בין הסקטורים באיחוד האירופי ובישראל ניכרים במבנה השלטון המקומי, בגודלן של הרשויות המקומיות ומשקל הרשויות המקומיות במשק.

:

מבנה השלטון המקומי

בעוד השלטון המקומי בישראל מורכב מרובד של רשויות מקומיות, הסקטור התת-לאומי באיחוד האירופי מגוון וכולל בחלק ניכר מהמדינות יותר מרובד אחד. נכון לשנת 2006 בשמונה מדינות ב- EU הסקטור התת-לאומי היה מורכב מרובד אחד, ב-12 מדינות 2 רבדים, וב-7 מדינות 3 רבדים. לדוגמא, בבריטניה הסקטור התת-לאומי מורכב ממדינות (סקוטלנד, וולס, צפון אירנלד); מועצות מחוזיות ורשויות מקומיות. באיטליה הרבדים מורכבים מאיזורים, פרובניציות ועיריות. יצוין, שמדינות האיחוד האירופי המתאפיינות ברובד אחד בשלטון המקומי אינן כוללות בתוכן את המדינות הגדולות והמאוכלסות ביבשת. עם זאת, ישנן מדינות בעלות אוכלוסיה בסדר גודל הדומה לישראל בהן השלטון המקומי מורכב מיותר מרובד אחד (כגון צ'כיה, יוון וסלובקיה). לאור זאת ניתן לראות במבנה בעל רובד אחד, כאחת האפשרויות המתאימות למדינות בסדר גודל של ישראל.

גודלן של הרשויות המקומיות

גודלן של הרשויות המקומיות בישראל גבוה מהממוצע ב- EU. מספר התושבים לרשות מקומית בישראל מגיע לכ-30 אלף בממוצע, בעוד הממוצע באיחוד האירופי עומד על מעט יותר מחמשת אלפים. בכך, הרשויות המקומיות בישראל גדולות בממוצע משמעותית מאלו בצרפת, שוויץ, ספרד, איטליה , נורבגיה ופינלנד. עם זאת, ישנן מדינות באירופה בעלות רשויות בגודל ממוצע העולה על ישראל (כגון בריטניה).

הבדלים אלו הינם פרי התפתחויות היסטוריות ומקומיות המבטאות, להערכתנו, מדיניות של ממשלות בעניין הגדרת השלטון המקומי ומתן ביטוי לרצון התושבים, לעומת הדגשת יעילות הניהול של הרשויות המקומיות באמצעות גישה של איחוד רשויות.

משקל הרשויות המקומיות במשק

בהשוואה לאיחוד האירופי, משקל הסקטור המוניציפאלי בתמ"ג של ישראל נמוך משמעותית ממשקל הסקטור המוניציפאלי בתמ"ג ב- EU. משקל ההוצאות וההכנסות מהתמ"ג מגיע לכ-7% בישראל, לעומת 12%-13% ב- EU. משקל ההשקעות של הסקטור המוניציפאלי בישראל בתמ"ג נמוך בהשוואה ל- EU ועומד על כאחוז אחד, לעומת למעלה מאחוז ומחצה באיחוד האירופי. החובות של הסקטור בישראל משקלם נמוך לעומת ה-EU(2.3% לעומת 5.8% מהתמ"ג).  

ההבדלים בין ישראל לאיחוד האירופי הם תוצאה של מספר גורמים, ביניהם, הגדרת תחומי האחריות של השלטון המקומי, הן בפעילות שוטפת והן לגבי השקעות בתשתיות; מדיניות השלטון המרכזי ביחס לנטילת אשראי ע"י הסקטור המוניציפאלי ומידת הפיקוח והמעורבות ברמת המיקרו בתחום זה.

לסיכום, מסקירת מבנה ומימון הסקטור התת-לאומי והמוניציפאלי באיחוד האירופי והשוואתו לסקטור המקומי בישראל, בולטת שונות גדולה בין המדינות וקשת רחבה של אפשרויות להגדרת המבנה, האחריות והמימון של השלטון המקומי. ההגדרות והפתרונות בישראל אינם, על כן, מובנים מאליהם או בעלי חלופה יחידה., וקיימות מגוון אפשרויות נוספות בהן ניתן היה לתחום, להגדיר ולנהל את פעילות הסקטור.

נספח 1

מספר הרשויות המקומיות במדינות האיחוד האירופי - 2006

  מדינה  מספר רשויות מקומיות

  צרפת  36,683

  גרמניה  12,312 

  ספרד  8,111

  איטליה  8,101 

  צ'כיה  6,249

  הונגריה  3,175 

  רומניה  3,173

  סלובקיה  2,891

  פולין  2,478

  אוסטריה  2,357

  יוון  1,034

  בלגיה  589

  לטביה  527

  קפריסין  524

  הולנד  443 

  בריטניה  434

  פינלנד  416

  פורטוגל  308

  שוודיה  290

  בולגריה  264

  אסטוניה  227

  סלובניה  210 

  לוקסמבורג  116

  אירלנד  114

  דנמרק  98

  מלטה  68

  ליטא  60

נספח 2

היקף ומשקל הסקטור התת-לאומי והמוניציפאלי – 2006