יהושע (ג'וס) הלרמן, חנה שפירא*

*  ג'וס הלרמן, מתכנן ערים ויועץ מוניציפאלי, וחנה שפירא, מתכננת ערים ויועצת חברתית, שותפים מנהלים של שפירא הלרמן מתכננים המתמחים בתכנון אורבאני, ניהול מוניציפאלי ובשיתוף הציבור בתכנון ובפיתוח וניהול שירותים ציבוריים.

רקע

"הניהול המוניציפאלי" ו"התכנון" הינם שתי מערכות מקבילות וחופפות אך נבדלות באחריות, לפחות חלקית, של הרשויות המקומיות. מטרת פרק זה הינה להציג את נושא התכנון האורבאני בהיבט המוניציפאלי, תוך תיאור ההבדלים ונקודות החפיפה הרבות בין התחומים; להבהיר את חשיבותו ומשמעותו של התכנון עבור הרשות המקומית; וכן לזהות תחומים בהם נבחרי הציבור יכולים להתערב ולכוון את התכנון לקידום האינטרס המקומי, הן לטווח הארוך והן לטווח הקצר.

להבדיל מיתר התחומים אשר באחריות הרשות המקומית, שבהם הסמכויות והאחריות מבוססות על פקודת העיריות והצווים הנגזרים - הסמכויות והאחריות לתכנון, מבוססות על חוק התכנון והבנייה וחקיקת המשנה. פורמאלית, תחום התכנון אינו באחריותה הישירה של הרשות המקומית אלא בידי מוסדות התכנון. אולם, ברוב הרשויות המקומיות הגדולות, הרשות המקומית נושאית באחריות בפועל, כאשר ראש הרשות משמש כיו"ר ועדת התכנון המקומית. המועצה הנבחרת, בצירוף משקיפים, יושבת כועדה התכנון המקומית ומהנדס העיר משמש לרוב כמהנדס הועדה. בכך קיימות מערכות נבדלות, מקבילות וחופפות ברמה המקומית. ברמות הארציות והמחוזיות ובמרבית המועצות המקומיות הקטנות, השייכות לועדות תיכון מרחביות, המערכות נבדלות בפועל, אם כי עדיין קיימת חפיפה רבה כפי שיפורט בהמשך.

לתכנון האורבאי על מרכיביו - התכנון האסטרטגי, התכנון הסטאטוטורי, הרישוי והפיקוח על הבנייה - השפעות נרחבות על העיר, על הרשות המקומית ועל איכות החיים של התושבים - לטווח הארוך ולטווח הקצר כאחד :

 המבנה העירוני; פריסת הבנייה ומאפייני הבנייה; פריסת התשתיות ומאפייני התשתיות; פריסת השטחים הפתוחים והמאפיינים שלהם;

הפריסה של השירותים השונים והנגישות אליהם,

 רמת השירות, שיטות אספקת השירות ועלות השירות הניתן על ידי הרשות המקומית,

 שדות המס ומקורות המימון של הרשות המקומית,

ועוד, כפי שיפורט בהמשך.

ועל כן, ההחלטות המתקבלות בתחום התכנון, בידי המוסדות המקומיים ובידי המוסדות המחוזיים והארציים, וביצוען בפועל ברמה המקומית - משפיעות במישרין ובעקיפין, על תפקוד הרשות המקומית ועל תרומתה לתושביה. בפועל, נבחרי הציבור המקומיים, נבחנים באספקת השירותים במשותף ומותירים את חותמתם על העיר בתחום תכנון.  

האתגר המוצב בפני הנבחר

נושא תכנון העיר הוא נושא מורכב ומסובך בפני עצמו. מדובר בנסיון לכוון את פעולות הפיתוח ומגמות השינוי של מגוון רחב מאד של מערכות. המערכות שונות במהותן, אך קשורות זו בזו ברמות שונות ובעוצמות שונות. זאת, במגמה להבטיח פיתוח בר-קיימא ואיכות חיים מיטבית עבור תושבי העיר. נציין כי חלק מהמערכות הן דינאמיות ומשתנות, כשהן מושפעות ולעיתים אף מוכתבות על ידי מגוון גורמים, לרבות גורמים חיצוניים (לדוגמא התעסוקה, איכות האוויר וכו').  לעומת זאת, חלקן קבועות (לדוגמא הטופוגרפיה והמורפולוגיה, הגיאולוגיה וההידרולוגיה, וכו'), ו/או מחייבות השקעות בהיקפים גדולים מאד בכדי לשנותן (לדגומא תשתיות-על, תשתיות תת-קרקעיות קיימות, מוסדות ומתקנים גדולים, וכו'). בתווך, ישנם מספר לא מבוטל של תחומים הניתנים להכוונה, באמצעותם ניתן להשפיע באופן משמעותי על מאפייני העיר ועל איכות החיים בה, תוך התחשבות, התאמה ואף ניצול הנתונים הקבועים. התכנון מתמקד בתווך זה.

הגם שהתכנון מתנקז, בסופו של דבר, לקביעת פריסתם ומאפייניהם של שימושי קרקע, תשתיות ובנייה על פני המרחב; ברגולציה של הבנייה והפיתוח בפועל - מקבלי ההחלטות והגורמים המקצועיים המייעצים, נדרשים להבין ולהכריע בין מגוון אופציות לפיתוח ולשימור. הם חייבים להתחשב בהשפעות הרבות, ולעיתים קרובות מנוגדות, הנגזרות ממכלול גורמים (פיסיים, טבעיים, הנדסאיים, חזותיים ואסטטיים, חברתיים, כלכליים ותעסוקתיים, תרבותיים, דמוגרפיים, סביבתיים, שיווקיים ותדמיתיים, דתיים, היסטוריים, ערכיים ועוד רבים). כל זאת, תוך מודעות להשפעות ולהשלכות החזויות על הרשות המקומית עצמה; על יציבותה הפיננסית; על היכולת שלה, הפיסית והתקציבית, לספק שירותים איכותיים לתושבים הקיימים ולאילו שיתגוררו בה בעתיד.

ברצוננו להבהיר ולהדגיש, כי כל יישוב הוא מכלול דינאמי, המשקף את כלל מרכיביו. מאידך, כל יישוב מתקיים במסגרת מרחבית תפקודית רחבה הרבה יותר. לכן, תכנון היישוב הספציפי מחייב התייחסות מקיפה, מרמת המאקרו האזורי ואף הלאומי, עד לרמת המיקרו המקומי הנקודתי. משמעות הדבר, שמקבלי ההחלטות ומערכות התכנון העירונית צריכים להתמודד עם סוגיות מגוונות – החל מייצוג וקידום האינטרס העירוני במסגרת התכנון הארצי והמחוזי; דרך תיאום התכנון המקומי אל מול התכנון בערים השכנות ובמרחב האזורי - עד לטיפול בהיתר בנייה לתוספת גדר, פרגולה, או אנטנה במבנה הבודד.

האתגר הוא גדול בפני עצמו. נושאים איתם צריך להתמודד ולהתחשב: מבנה התכנוני ההיררכי הקיים, מבנה המוסדי הקיים, מורכבות נושא זכויות הקניין במקרקעין ומבנה הבעלויות היחודית למדינה, התרבות הציבורית המוכרת - ובפרט בהתחשב בדינאמיות של החברה והמשק הישראלי.

תהליכי התכנון והמבנה המוסדי של נושא התכנון במדינה, הם ירושה מתקופת המנדט, אשר עברה רוויזיה מקיפה, להבדיל מרפורמה כוללת, החל משנת 1965 התווספו עשרות שינויים ושיפורים (לרוב שיפורים אמיתיים אך בלתי מספיקים). קיים צורך בשינוי מהותי, אם לא ברפורמה מקיפה, במערך כולו. לנוחיות הקורא, המבנה התכנוני והמבנה המוסדי מוצגים בנספחים 1 ו-2 לפרק זה.

למבנה התכנון ולמבנה המוסדי בארץ יתרונות מובהקים. רמת התיאום בין המערכות ובפרט בתחום התשתיות, הינה גבוהה מאד גם בהשוואה למדינות מפותחות רבות. הטמעת טכנולוגיות מתקדמות הינה רחבה יחסית ודי מהירה. הרמה המקצועית, בתחומים הרלוונטיים, תואמת סטנדרטים בינלאומיים. ההישגים בתחומים רבים (כגון שימור, סביבה, וכו') הינם משמעותיים למדי. אולם, התמונה אינה ורודה כלל. לדעים מרבית המומחים,  מערכות התכנון במדינה, בכל הרבדים לרבות הרובד המקומי, הינן מורכבות, סובלות מביורוקרטיה עודפת ובעיקר הינן איטיות מאד. תהליכים הנמדדים בחו"ל בחודשים ספורים, נמדדים בארץ בשנים רבות, תוך פגיעה רבה בפיתוח[1] ואף בשימור.

יצוין, כי משרד הפנים פועל זה שנים לקדם ולשפר את המערכות - בכלים סטאטוטוריים ובהאצלת סמכויות. בפרט, בייזום תכנון תוך שינוי תפיסות ו"שפת" התכנון[2] (תמ"א 35, תוכניות מתאר מחוזיות, תוכניות מתאר מקומיות). וכן בכלים ניהוליים ואדמיניסטרטיביים (למינהל התכנון שבמשרד הפנים תוכנית מקיפה רב שנתית ללשיפור השירות התכנוני)[3]. גם כאן האתגר הוא גדול וההתקדמות היא איטית, אם כי מתמדת.

[1] לדוגמא תהליך התכנון לפיתוח אזור תעשייה בחלק ממדינות מרכז אירופה לוקחים עד שנה משלב הפנייה הראשונה עד למתן היתרי בנייה. בערים רבות בסין המציעים "one stop service" למשקיעים בהם כל האישורים התכנוניים, יחד עם אישור התמריצים להשקעה, מוסדרים תוך חודשים אחדים. בארץ גם תוכניות בעלות חשיבות לאומית אינן מתאשרות לאלא לאחר שנים.

[2] התפיסה של תכנון "מרקמים" שהונהג בתמ"א 35 ומייושם כיום בסדרה של תוכניות מחוזיות כוללניות חלקיות מבסר על מעבר מסויים מהדגש המסורתי על תכנון יעודי קרקע (Zoning) לתכנון דינמי וגמיש יותר תוך התחשבות בתפקוד ושילוב המערכות בעיר ובאזור.

[3] ראה דו"ח "השירות התכנוני הישגים ויעדים 2005-2010" באתר מינהל התכנון.

השפעת התכנון על העיר ועל הרשות המקומית

לתכנון בכל הרבדים השפעה מהותית על העיר ועל הרשות המקומית. התכנון הארצי קובע, או משפיע, באופן מהותי, בין היתר, על:

המדיניות, התפיסות והעקרונות התכנוניים. בעקבות זאת, השפעה מעשית על איך ניתן ומה צריך לתכנן ברמה המחוזית והמקומית,

כיווני ומגבלות הפיתוח העיקריים החלים על העיר, היישוב או האזור הרלוונטי - אם במגבלות מרחביות[1], אם במגבלות כמותיות[2] ואם במגבלות איכותיות[3],

פריסתם ומיקומם של מתקני רשתות ופרוזדורי תשתית, בתוך או בסמוך ליישוב, תוך הגבלת הבנייה בסביבתם ובמקביל להבטחת פתרונות תשתיתיות עבור היישוב,

מנגנונים לשימור הטבע, שטחים חקלאיים ושטחים הפתוחים בקרבת היישוב, תוך הגבלת הפיתוח ובמקביל לו. לעיתים קרובות, שמירת סביבת היישוב והבטחת הנגישות לערכי הטבע עבור תושבי היישוב,

 יצירת שדות מס עבור הרשויות המקומיות עצמן בעקבות פריסת תשתיות (לדוגמא תחנות הכח, מחצבות, וכו'),

שיפור או הגבלת הנגישות אל היישוב וממנה - על כל המשתמע מכך עבור הפיתוח, הפעילות הכלכלית ועל איכות החיים המקומית (ראה לדוגמא תרומת כביש 6 והרכבת לפיתוח התעסוקה בקרית גת),

ועוד.

התכנון המחוזי קובע, או משפיע באופן משמעותי, בין היתר, על:

גבולות הפיתוח העירוני והכפרי, תוך קביעת גבולות מרחביים לייעודי הקרקע העיקריים ("כתמים"), יחד עם יעדים כמותיים מוגדרים ומגבלות איכותיים מפורטים יחסית,

פריסתם ומיקומם של מתקני, רשתות ופרוזדורי תשתית ברמה מפורטת יותר,

מנגנונים לשימור הטבע, שטחים חקלאיים ושטחים פתוחים ברמה מפורטת יותר מאשר בתכנון הארצי,

 פריסתם ומיקומם של מתקנים ומוסדות ציבוריים מרחביים (כגון בתי חולים, מוסדות להשכלה גבוה, בתי קברות אזוריים, מרחבי נופש אזוריים וכו'),

פריסתם, מיקומם ואיפיונם של אזורי תעסוקה העיקריים,

 שיפור או הגבלת הנגישות אל היישוב וממנו, ברמה מפורטת יותר מאשר בתכנון הארצי, במשלוב, קביעת התנאים המוקדמים בהם היישוב יכול להתפתח ולהתחרות במרחב על אוכלוסיות יעד, תעסוקה, פונקציות ושירותים מרחביים ואזוריים, שדות מס ועוד.

 במשלוב, קביעת התנאים המוקדמים בהם היישוב יכול להתפתח ולהתחרות במרחב על אוכלוסיות יעד, תעסוקה, פונקציות ושירותים מרחביים ואזוריים, שדות מס ועוד.

לתכנון המקומי על רבדיו ועל סוגיו, השלכות נרחבות הן על היישוב והן על הרשות המקומית עצמה. לגבי העיר, היישוב, הרובע ו/או השכונה הספציפית, הוראות התוכניות קובעות או משפיעות באופן מהותי, בין היתר, על:

 המבנה והשלד העירוני,

 מאפייני הבינוי (כולל צפיפויות, גבהים, קווי בניין ומרחקים בין המבנים, החנייה הנדרשת, החלוקה בין הבנייה מעל לקרקע לבנייה מתחתיה, לעיתים קרובות סוגי וחומרי בנייה ובמיוחד חומרי גמר חיצוניים, גידור, חזיתות, מתקני אצירת פסולת, דרישות למזעור מפגעי רעש, הסתרת דודי שמש, מתקני מיזוג אוויר, אנטנות ועוד נושאים רבים) וגורמים נוספים אשר במצטבר קובעים את חזות העיר/יישוב/שכונה/רחוב,

 תמהיל השימושים והפעילויות בעיר, בשכונות השונות ואף במבנה הבודד תוך התרת, או הגבלת, שילוב שימושים במסגרת הבנייה,

 מבנה, פריסת, רמת ואיכות התשתיות (דרכים, חנייה, מים, ביוב, ניקוז, חשמל, תקשורת ועוד),

 מבנה, פריסת, רמת ואיכות השטחים הפתוחים ברמה העירונית, הרובעית והשכונית לפי העניין,

 מבנה, פריסת, רמת ואיכות הרשת התנועית והנגישות בתוך היישוב (למרכז העיר, לשכונות המגורים, לאזורי תעסוקה, ספורט, נופש ופנאי, למוסדות, למתקנים ולשירותים הציבוריים, ועוד) וכן של התנועה השכונתית הפנימית,

פריסתם, מיקומם והנגישות אל מתקנים עירוניים, מוסדות ומתקנים ציבוריים (בתי ספר, מוסדות תרבות, מתקני ספורט, בית העירייה, מד"א, תחנות משטרה, מפראות ציבוריות וכו'), ברמה העירונית, הרובעית והשכונתית - לפי העניין,

 שימור וטיפוח הסביבה הטבעית, המפותחת והבנוייה,

ובמצטבר, יחד עם גורמים נוספים רלוונטיים ובעיקר מערכת השירותים העירוניים, איכות החיים בעיר ככלל ובכל אחד מהמרכזים והשכונות השונות המרכיבות את העיר. בכך, התכנון משפיע במידה רבה, על תדמית העיר ועל כושר התחרות שלה בשימור ובחיזוק אוכלוסיתה, במשיכת אוכלוסיות יעד רצויות ובמשיכת פעילויות כלכליות ותרבותיות רצויות.

עבור הרשות המקומית, התכנון קובע או משפיע באופן משמעותי, בין היתר, על:

  היקפי ההכנסות מגביית היטלי השבחה[4], חלוף השבחה[5], אגרות והיטלי פיתוח - המיועדים למימון עלויות הפיתוח העירוניים[6] - כאשר לתכנון השפעה רבה על שווי ההשבחה ועל כן ההכנסה הנגזרת[7],

מחוייבות לתשלום פיצויים בעקבות פגיעה עקב אישור התוכנית[8] - עם וללא הסדרי שיפוי מוקדמים,

כות להפקיע מקרקעין לצרכי ציבור[9],

 מחוייבות לפתח ולתחזק מערכות תשתית עירוניות, כשלעיתים המחוייבות מאוגנת בתוכנויות עם שלבים וציוני דרך מוגדרים ומחייבים,

 עלות הפיתוח ועלות אספקת השירותים[10],

כושר התחרות של העיר במשיכת פעילות כלכלית וביצרת שדות מס עבור הרשות המקומית,

 חיסכון בעלויות פיתוח בעקבות סיכומים מול יזמים לעניין מטלות ציבוריות והסכמי פיתוח לפיהם היזם, לרבות מ.מ.י. ומשרד השיכון, מקבלים על עצמם את האחריות לפיתוח התשתיות הנחוצות בתוך ועבור המתחם המתוכנן כנגד הנחות או פטור משלום אגרות והיטלי פיתוח,

ועוד.

להלן מספר דוגמאות מהשטח להמחשת השפעת התכנון:

מטרופולין תל אביב נוצר בתהליך הדרגתי ומתמשך לאורך השנים. המטרופולין בהתהוות זוהה ואף נותח עוד משנות ה- 70. השינויים המבניים משפיעים לאורך השנים באופן מובהק על המרחב כולו ואף על מפת המדינה כולה. במהלך השנים, ערים מסוימות ידעו לזהות ולנצל את הפוטנציאל[1] או לפחות הזדמנויות ספציפיות והרווחו מכך[2]. אחרים נותרו בשוליים לאורך השנים ומתמודדים עד היום עם קשיים אורבאניים, כלכליים ודמוגרפיים מורכבים מאד. מרבית הרשויות במרחב המטרופולין החלו לשנות את המדיניות והתפיסה התכנונית לאור השינויים המבניים המהותיים - מי מוקדם יותר, מי באיחור, מי באופן מושכל ומי פחות. לדוגמא, ניתן לזהות בבירור את השינוי במדיניות ובתפיסה בעיר הגלעין עצמה. תחילה, תל אביב ניסתה להתגבר, או לשנות, את המגמות בקידום ריכוז פונקציות במע"ר דוממיננטי וכן עם פרוייקטים ספציפיים[3], תוך שימור אופי הבנייה ואיסור הבנייה לגובה. בהמשך, העירייה "נכנעה" למגמות, החלה לתכנן מוקדים מתמחים (כגון מנשיה ומתחם בתי המשפט) ולהתיר בהם בנייה לגובה. לבסוף, כמובן, התפיסה התכנונית שונתה לחלוטין כבר לפני שנים רבות, תוך אימוץ המגמות ויצירת המרכז המטרופוליני לאורך ציר האיילון יחד עם פרויקטים נקודתיים ספציפיים[4] המאזנים והמגוונים את המרקם העירוני, כמתאים לגלעין מטרופוליני ואף בשאיפה למעמד "עיר עולם"[5].

מובהר כי תהליכים אלו התבטאו לא רק במבנה האורבאני הפיסי ובפריסת התשתיות, אלא בתחומים החברתיים-דמוגרפיים, הכלכליים והמוניציפאליים כאחד. לאורך השנים, תל אביב סבלה מהגירה שלילית סלקטיבית, הזדקנות האוכלוסייה, התרקנות מוסדות החינוך, כניסת עובדים זרים לשכונות מסויימות, חיכוכים בין המגורים למשרדים במבני מגורים ועוד. רק בשנים האחרונות החלה אוכלוסיית העיר לגדול מחדש, תוך משיכת אוכלוסיות צעירות וחזקות - הרבה בזכות התכנון והעשייה העירוני (שיקום כיכרות ושצ"פים, צירים להולכי רגל ואופניים, פרוייקטים ואירועי תרבות, הגבלת משרדים במבני מגורים ועוד). לעומת זאת, בתחום הכלכלי, העיר נהנתה מהיווצרותו של המטרופולין והחל תהליך בו קמו בעיר מוקדי התמחות תעסוקתיים (בנקאות, משפטים, נופש ופנאי ועוד) שנהנות מיתרונות מיקום, נגישות, ריכוז ומיניטין. כמו כן, בתחילת התהליך, עיריית תל אביב סבלה קשות ממה שהיא הגדירה "משבר פיננסי מטרופוליני"[6]. תהליך ההתמודדות עם המשבר הביא לזיהוי שדות מס מקומיים משמעותיים, אשר נוצרו בעקבות הפיתוח הכלכלי ושהעיריה ניצלה לאורך השנים לשם איזון תקציבה; הרחבת ושדרוג השירותים; ואף לקידום הפיתוח העירוני.

 לאורך השנים הוקמו מספר יישובים פרבריים איכותיים מאד, אשר היקנו לתושביהם איכות חיים גבוהה מאד. אולם, יישובים אילו הוקמו כיישובים הומוגניים תוך פרק זמן קצר מאד, כאשר בחלקם, תקופת הפיתוח והבנייה נמשכה פחות מאשר נדרש היה לאשר את התוכניות להקמתן. עקב חוסר האיזון במבנה הדמוגראפי נוצרו גלי שיא בשנתונים במערכות החינוך, אשר חייבו בנייה רבת היקף של מוסדות ומתקנים. בהמשך, המערכות התרוקנו וכיום הרשויות מתקשות לתחזק ולתפעל את המוסדות והמתקנים. כיום, מרבית היישובים הללו מוצבים בפני אתגר חדש, עקב הזדקנות דור המייסדים, בדומה לקיבוצים ומושבים רבים, אך בקנה מידה גדול בהרבה. מצב זה מחייב היערכות לשירותים חדשים עבור קשישים מחד, ומאידך פעולות יזומות להצערת האוכלוסיה (כגון, דיור חלופי לגיל הזהב לשם עידוד תחלופת אוכלוסיה, הרחבת היישובים, סבסוד שירותים ועוד). הדבר גורר כמובן בעיות מימון ותפקוד קשים (תוספת עלויות, הנחות במיסים ועוד) עבור הרשות המקומית.

 מרכזי היישובים במגזר המיעוטים נבנו לרוב עוד בטרם כניסת הרכב. יתרה מכך, מרבית השכונות ביישובים אילו נבנו באופן בלתי מסודר, כשרמת המינוע במגזר היה נמוך מאד. מתחילת שנות ה- 90 בפרט, ניכרת עלייה מתמדת ברמות המינוע במגזר. אולם, כתוצאה מהיעדר הכוונה מתוכננת של פריסת הבנייה, קיים קושי מהותי בפריצת דרכים המיועדים לשרת את התושבים. לעיתים קרובות הפתרונות מחייבים פשרות משמעותיות בתחום הבטיחות ו/או הגדלת עלויות משמעותיות. במקרים רבים אין פתרון סביר כלל. בעיות דומות ניכרות גם בהסדרת מערכות הביוב והניקוז. לעומתם, ישנם מספר יישובים במגזר אשר, מתוך מודעות, הקפידו על שמירת זכויות דרך, אפילו אם לא הקפידו על רישוי הבנייה, בכך התאפשרה סלילת דרכים באופן מסודר יחסית לתועלת הציבור המקומי.

במקרים רבים, פיתוחו של מחלף חדש או כניסה חדשה לעיר משפר באופן משמעותי את הנגישות אל היישוב וממנו ו/או פותר בעיות תחבורה מהותיות. ישנן גם דוגמאות בהן כביש חדש עוקף את היישוב בלי להסדיר כניסה נוספת, שתאפשר הרחבת היישוב. במקרים אחרים מיקום הכניסה החדשה משנה את הסדרי התנועה הפנימיים כך, שהתנועה העוברת מתרוקנת ממרכז העיר ובכך מתחיל בו תהליך דעיכה מואצת.

 בעיר אחת הולך וצומח אזור תעסוקה מוביל ותוסס המבוסס על אזור התעשייה הישן, הנהנה מיתרונות תחרותיים רבים (נגישות, תשתיות, מומנטום, תדמית, התמחות וריכוז ועוד) והמניב הכנסות משמעותיות לקופת העיריה. בעיר השכנה אזור התעשייה הישן נותר שומם והבנייה החדשה בו היא נדירה למרות ההתאוששות בשוק הנדל"ן.

בשנות ה- 70 יזמה עירייה תכנון מתחם גדול ומרכזי בעיר. התוכנית אושרה כעבור מעל 15 שנה. אולם, במהלך השנים, העיר וסביבתה השתנו מקצה לקצה וניכר היה כי התוכנית כפי שאושרה אינה תואמת את הצרכים. ניתן היה לצפות כי תווצר "פיל לבן" באזור מרכזי וחיוני לעיר. בנוסף, על פי התכנון, העיריה נדרשה להשקיע סכומים גדולים לפיתוח תשתיות עוד בטרם גביית הכנסות כלשהן מהמתחם - ויישום התוכנית הוקפא בפועל. ראש העיר החדש דאז היה נאלץ ליזום תהליך תכנון חדש ומורכב הרבה יותר, מפני שכל אחד מבעלי הקניין כבר החזיקו בזכויות בנייה מוגדרים. הפעם, תהליכי התכנון היו זריזים יחסית, ותוך כעשר שנים אושרה התוכנית החלופית והמתחם עומד בפני פיתוח עם צפי ליישום מהיר. התוצאה, מתחם מרכזי בעיר בעל פוטנציאל רב נותר שומם כמעט יובל ועמד שנים כחיץ בין חלקי העיר מחד, ומאידך, בעקבות התערבות נבונה ויעילה יבנה בעיר פרויקט, המקנה תרומה משמעותית לעיר (צירים פיסיים ותפקודיים המחברים בין חלקי העיר השונים, שטחים פתוחים מפותחים בהיקפים משמעותיים, עוגן למשיכת אוכלוסיות חזקות, תרומה לתדמית העיר ועוד) וכן לעיריה (הכנסות מהיטלי השבחה, מתקנים ומוסדות)

 בעיר אחת מתוכננת שכונה חדשה צמודת דופן, כשבמהלך התכנון נפתרים בקלות כל הצרכים ליצירת חיבורים בין השכונה החדשה לשכונה הותיקה הסמוכה. בכך ניתן יהיה לשלב בין האוכלוסיות תוך חיזוק השכונה הותיקה.בנוסף,  יהיה ניתן לספק חלק מהשירותים הנדרשים עבור השכונה החדשה על ידי ניצול תשתיות ומוסדות קיימים תוך שדרוג השירותים הקיימים - בזכות שמירה רצופה על ערכי טבע מוכרזים בקרבת מקום. לעומת זאת, באותה העיר מתוכננת שכונה צמודת דופן נוספת, כאשר כמעט כל האופציות לחיבורים לשכונה הותיקה הסמוכה חסומים בפועל וקיים קושי רב להביא לשילוב המערכות והאוכלוסיות.

רשות מקומית נעכרה לתכנון מקיף ברמה העירונית ובמסגרתה זוהה פונטנציאל לפיתוח אזור תעסוקה חדש בעל יתרונות מיקום מובהקים. אולם, כשביקשו לקדם את התכנון ולממש את הפוטנציאל התברר כי המועצה האזורית השכנה פעלה לאורך השנים לקידום תכנון אזורי תעשייה רבי היקף בשטחה, בהיקפים העולים על הביקושים החזויים לשטחי תעסוקה ותעשייה במרחב לאורך שנות דור ואף יותר. למרות, שסיכויי המישוש לפיתוח מרבית שטחים אלו מוערכים כמצומצמים מאד, יעודי הקרקע מאוגנים בתכנון הסטאטוטורי וכשמוסדות התכנון בחנו את אזור התעסוקה המוצעת "גילו" כי במרחב, היצע תכנוני "עודף", הפוסל אישור אזורי תעסוקה נוספים - למרות היתרונות המקומיים ולמרות ההבדל המהותי בין אזור התעסוקה המתקדם המוצע, לבין מאפייני אזורי התעשייה המסורתיים המאושרים. אמנם, יש לצפות כי לאורך השנים ה"עיוות" התכנוני יבוא על פתרונו, אך הדבר יעכב בהכרח את התכנון ואת הפיתוח המקומי לשנים רבות ויתכן מאד, שהפתרון הסופי יהיה כרוך בפשרה, אשר תחייב את המועצה המקומית להתחלק בהכנסות העתידיות מאזור התעסוקה עם המועצה האזורית השכנה המבוססת.

בשנים האחרונות ייושמו מספר "איחודים" בין רשויות מקומיות והוצעו איחודים רבים נוספים. במקרה אחד, בעקבות האיחוד, ההנהגה המקומית, בגיבוי ציבורי רחב למדי, ביקשה להביא לשילוב פיסי ולאינטגרציה חברתית בין היישובים, משיקולים ציבוריים וחברתיים והן משיקולים פרקטים, לעניין אספקת שירותים. למרות הרצון, ובהיעדר מחסום פיסי, שימנע סלילת דרכים או הקמת המוסדות הנחוצים ליישום השילוב, הדבר אינו אפשרי כלל עקב מגבלות תכנוניות חמורות. 

 רשות מקומית בסביבה כפרית, בעלת פוטנציאל פיתוח משמעותי התפתחה לאורך השנים לכיוון אחד, להערכתנו, זה הכוון הטבעי לפיתוח היישוב. יצויין כי למזלה של הרשות המקומית, מרבית הקרקעות בשטחים אילו הינם קרקעות בבעלות פרטית. אולם, ביוזמה חיצונית הוחל גם בתכנון שטחים צמודי דופן ליישוב, בקרקעות מושב שכן, הממוקמים מעבר לשטחי השיפוט המקומיים, ובכיוון הנגדי למגמות הפיתוח ההיסטוריים. התוכנית המוצעת תואמה, כנהוג וכנדרש, מול עורכי התמ"מ הרלוונטי, שהייתה אז בשלבי הכנה. במקביל ובנפרד, קבעו עורכי התמ"מ את היקפי ומגבלות הגידול המיועדים לאותו יישוב. בתמ"מ נקבע התיחום המרבי וגבולות הפיתוח של היישוב אשר כללו את שטחי התוכנית הספציפית והגבילו את היקפי הפיתוח לכיוון "הטבעי" על כל המשתמע. ההשפעה על היישוב והמועצה המקומית הינה שלילית. למועצה המקומית, אשר לבסוף תדרש לקלוט את השכונה ולהבטיח את רמת שירותים נאותה לתושביה, מעמד שולי בכל תהליך התכנון של השכונה, עם השפעה מוגבלת בלבד בקביעת רמת הפיתוח וההקצאות לצרכי ציבור, בהשוואה למעמד המועצה האזורית אשר בשטחה נמצאת המתחם כיום. בנוסף ובעיקר היקפי הפיתוח השטחים שבבעלות פרטית הוגבלו באופן משמעותי וכך גם פוטנציאל הגבייה של היטלי השבחה צומצם באופן משמעותי מאד. צפוי גם כי תשלומי "חלף השבחה" ממ.מ.י. ישולמו במלואם או לפחות ברובם לקופת המועצה האזורית כנהוג.

המשותף לכל הדוגמאות של הצלחה הינו בכך, שהמאמצים והפעולות התכנוניות, המקומיות לפחות, תרמו להישגים ובחלק מהמקרים אף היוו גורם מרכזי בהצלחה. לעומת זאת, לגבי הבעיות והכישלונות, ניתן לזהות את היעדר המודעות, העשייה ו/או ההשקעה בתכנון לאורך השנים, לפחות כגורם תורם ומחמיר. או, לחלופין, היעדר הצלחה בהתמודדות בהליכים התכנוניים עקב מגבלות משאבים ויכולות בתחום התכנון ברמה המקומית. במקרים רבים גם ניתן להבחין באופן ברור בין יכולת מקבלי החלטות לזהות שינויים מבניים ולנצל מגמות, לעומת אלו, ש"פספסו" או התעלמו מהשינויים המבניים.

לקראת קידום התכנון והפיתוח ברמה המקומית

לפי ניסיוננו, מידת ההצלחה בקידום התכנון והפיתוח העירוני טמונה בעיקר בגורמים הבאים:

 קיומו והטמעתו בעוד מועד בכל המערכות העירוניות של "חזון" ברור ומוסכם. חזון המגדיר באופן בהיר את היעדים, את המטרות ואת סדרי העדיפויות המקומיים, וכן היכולת להישאר ממוקדים בהם,

קיומה של תשתית ארגונית ומקצועית נאותה, הנדרשת לקידום התכנון המקומי ולהתמודדות עם יוזמות תכנוניות חיצוניות - דהיינו מערכות מקצועיות המנהלות את מאגרי המידע הרלוונטיים, המנתחים את המידע, מזהים ועוקבים אחר המגמות והגורמים המשפיעים עליהן; היוזמים, מכינים ומעדכנים את תוכניות הרקע הנחוצות (תוכניות אסטרטגיות, תוכניות אב כוללניות ותחומיות) לקידום התכנון הסטטוטורי; העוקבים אחר ומנתחים את השלכותיהם של התכנון החיצוני (ארצי, מחוזי, מרחבי, מקומי גובל) על העיר; מגדירים את הנושאים שיש לתאם, לשנות להטמיע בהן ו/או להתנגד להם עוד בשלבי התכנון המוקדמים; וכן לספק את הנתונים, הטיעונים והתשובות המקצועיות הנחוצות;

 היכולת לגייס את הציבור המקומי וציבורים רחבים יותר לקידום האינטרסים התכנוניים של העיר, אל מול המוסדות והגופים הרלוונטיים מחד, ומאידך לנהל תהליכי תכנון המקפידים לזהות את האינטרסים והצרכים של ציבורים, קהילות וקבוצות שונות בעיר ואף של היישובים השכנים; המספקים פתרונות תכנוניים נאותים ומקובלים לאינטרסים ולצרכים הנ"ל, ובמידת הצורך בהכרעה בין אינטרסים מנוגדים בנושאים ספציפיים; ובכך מביאים את התכנון המקומי לאישור, במינימום עיכובים (ומההיבט של הנבחר עם מידת ההערכה המירבית ומשקעים שליליים מזעריים),

היכולת לרכז ולנהל את המשאבים של הרשות המקומית - האנושיים, המקצועיים הטכנולוגיים והכספיים - לקידום וליישום התכנון והפיתוח, בהתאם לסדרי העדיפויות המוגדרות, באופן יעיל ואפקטיבי.

להלן מספר תחומים ונושאים, אשר לדעתנו הטיפול העקבי בהם יכול לתרום באופן משמעותי לקידום התכנון והפיתוח המקומי:

"הלובי" - תחום זה הינו התחום הטבעי והלגיטימי של נבחרי הציבור אולם מדובר בסבך מורכב במיוחד המחייב תכנון מקדים; הצבת מטרות ויעדים ברורים; הכנה מדוקדקת ויישום שיטתי ומבוקר; זאת, כדי להגיע לתוצאות המיוחלות. מדובר בתחום מורכב בהיבט המקצועי, הציבורי, הקנייני והמשפטי כאחד, הפועל על פי כללים מורכבים מיוחדים, עם שחקנים מנוסים ומשופשפים, בעלי אינטרסים שונים ולעיתים קרובות מנוגדים.

לפי ניסיוננו, הצלחת "הלובי" טמונה בשילוב בין האישיות של הנבחר עצמו, מעמדו הפוליטי והציבורי וקשריו, יחד עם רמת התשתית המקצועית המספקת לו את נתונים, הנימוקים והשיקולים הנחוצים. בהיעדר התשתית, ראש הרשות יוצא למערכה חשוף ונאלץ להסתמך על כישוריו וקשריו בלבד. כשמדובר במעמד ובקשרים נבחר הציבור, צריך לבחור מתי ואיך רצוי לנצלם. למעשה, להפעיל את "נשקו/ה האישי" והציבורי לעיתוי המתאים. לעומת זאת, אין צורך להפעיל את "הנשק המקצועי"  אם הנתונים אמינים, הניתוחים הגיוניים והטיעונים מבוססים ניתן לנצלם בכל עת.

לאור המבנה המוסדי של התכנון בארץ, פעולות "הלובי" נחוצות ברמה הארצית, המחוזית, המרחבית/אזורית והמקומית כאחד:

ברמה הארצית קיים צורך בתיאום ובשילוב האינטרסים המקומיים בתמ"אות. בכפוף לנתונים האובייקטיביים ובהיעדר ניגודים מהותיים - הדרך הנוחה והקלה להבטחת האינטרסים, הינה בשיתוף ובתיאום בדרג המקצועי, במועד המוקדם ביותר, עם מעקב שיטתי למניעת "הפתעות". רק במקרים של איחור משמעותי בגילוי התהליכים או במקרים של ניגודים מהותיים נדרשת "לובי".

נדגיש, כי ברמה הארצית הלובי נדרש לא רק ברמה המקומית הנקודתית, אלא בראש ובראשונה ברמה העקרונית והמדינית וכן בנושאי יישום. לדוגמא, בסוגיית האיזון הנדרש בין התכנון מוטה הפיתוח, לבין התכנון מוטה השימור; האיזון הנדרש בין ריכוז וביזור הפיתוח, הסדרת מגנוני שיפוי, בעקבות אישור או ביטול תוכניות ברמה הארצית ומחוזית. נושא ההפרשות לצרכי ציבור וזכויות הרשויות במקרקעין שהופקעו, לו"ז ותהליכי אישור תוכניות, האיזון בין עידוד הפיתוח והצורך ברגולציה, האצלת סכמויות ועוד רבים.

לרוב קיים יתרון מובהק לגודל בפעולות "לובי" בדרג הארצית. יתרון זה ניתן להשיג ע"י גיוס ושיתוף רשויות מקומיות שונות וגופים ציבוריים שונים על בסיס מרחבי, סקטוריאלי, או מגזרי וכן בגיוס ציבורי רחב. נוסיף כי להערכתנו, השלטון המקומי ככלל אינו מגוייס ל"לובי" משותף בתחום התכנון והמדיניות התכנונית - בניגוד ל"לובי" האפקטיבי בתחומים שונים כגון התקציב, החינוך, ועוד.ברמה המחוזית קיים צורך בתיאום ובשילוב האינטרסים המקומיים הן בתמ"מים והן בתכנון המרחבי ומקומי הגובל. גם כאן, בכפוף לנתונים האובייקטיביים ובהעדר ניגודים מהותיים, הדרך הפשוטה הינה שיתוף ותאום בדרג המקצועי במועד המוקדם ביותר, יחד עם מעקב שיטתי למניעת "הפתעות". אולם, בדרג זה, השכיחות של ניגודי אינטרסים עולה משמעותית ונדרשת פעילות "לובי" עניפה ומתמדת גם בתקופות רגיעה.

להערכתנו, את פעולות "הלובי" צריך להתחיל דווקא בבית, בגיבוש "חזון" ברור ומוסכם ברמה המקומית ובהמשך בשיווקו כלפי חוץ בכל הרבדים (הארצי, המחוזי והאזורי) ובכל הדרגים (הדרג הפוליטי, הפקידות הבכירה והמקצועי), במגמה להשיג הסכמה ותמיכה רחבה ולהציב את האינטרסים והצרכים החיוניים לעיר על שולחן הדיונים בעוד מועד, ובכך אף למנוע איומים ובעיות.

  ברמה האזורית המרחבית ובפרט אל מול הרשויות השכנות, קיים צורך בתיאום ובשילוב האינטרסים והמערכות עצמן[1] בתכנון המרחבי והגובל. לעיתים, ישנו צורך להתנגד לתוכניות גובלות במלואן או בחלקן. שוב, בכפוף לנתונים האובייקטיביים ובהעדר ניגודים מהותיים, הדרך הפשוטה היא בשיתוף ובתאום בעוד מועד עם הדרג המקצועי, יחד עם מעקב שיטתי לאורך התהליך כולו. אולם, ברמה זו, ניגודי האינטרסים הם רבים ולעיתים קרובות משולבים ומורכבים. לעיתים, נכנסים למשוואה גם שיקולי יוקרה, יחסים אישיים, מחוייבויות ומשקעי עבר ועוד.

בהתאם לאופי ולתפיסת העולם של ראש הרשות ושל העמיתים השכנים, ובהשפעת נסיון העבר, חלק מראשי רשויות פועלים לתיאום ולפשרות הדדיות במו"מ ישיר. אחרים פועלים לתאום בעמצאות ותוך גיוס גורמים חיצוניים (בעלי תפקידים בכירים, לשכת התכנון המחוזי, משב"ש, מ.מ.י., יזמים, אנשי ציבור, מנהיגים ועמיתים פוליטיים ועוד). אחדים נוקטים בטקטיקה של התנגדות גורפת לכל תוכנית ברשויות השכנות, במגמה להשיג בכך פשרות וויתורים מראש לטובת האינטרסים שלהם. התוצאה, הנבחר נדרש לגבש אסטרטגיה מתאימה לו/ה, לעיר שלו/ה ולתנאים האזוריים הספציפיים וליישם אותה באופן שיטתי ומבוקר כדי להבטיח את האינטרסים המקומיים החיוניים.

  גם ברמה המקומית נדרשות פעולות "לובי" עניפות לשם הבטחת קידום ואישור תוכניות רצויות, התמודדות יוזמות, דחיית יוזמות תכנוניות בלתי רצויות והבטחת הגיבוי הציבורי הרחב ברבדים הגבוהים יותר.

התהליך כאן מתחיל כמובן בקיומה ותחזוקתה של קואליציה יציבה. וכשמדובר בוועדה מרחבית, ביחסי גומלין הדדים, עם יתר ראשי הרשויות השותפות בועדה. אולם, לפי הניסיון, גם ברשויות בעלות קואליציות רעועות ניתן לקדם את התכנון והפיתוח לטובת העיר, כאשר התכנון מבוסס היטב על חזון מוגדר, שגובש בתהליך שיתופי רחב והתכנון המוצע הינו תוצר של תהליך מקצועי וענייני, המביא תועלת לעיר ולשכונה הספציפית. אין מדובר במתכון מובטח להצלחה, אך ככלל, קשה להתווכח עם עובדות מוצקות, פתרונות הגיוניים ויישימים לבעיות ולצרכים של הציבור הרחב. גם חברי אופוזיציה חייבים להתחשב באינטרס של הכלל בהתחייסם לתוכנית מוצעת.

התהליך אומנם מתחיל בועדה המקומית, אך אין להסתפק בכך כלל. במקרים רבים נדרש גיבוי ציבורי רחב לשם קידום תוכנית או אינטרס מקומי בתכנון המרחבי והגובל. התמיכה הציבורית הרחבה מוסיפה למעמדו/ה של הראש הרשות גם בתוך הועדה המקומית, או המרחבית, וגם מול הוועדות המחוזיות והארציות וכן מול המוסדות והארגונים הרלוונטיים.

נזכיר גם כי ראש הרשות ויתר הנבחרים נחשפים אף הם לפעולות "לובי" לגיטימיות, ולעיתים אף לפועולות פחות לגיטימיות, מקרב הציבור המקומי (פרטיים, ועדים שכונתיים ונציגויות דיירים אד-הוק לעניין תוכנית ספציפית, נציגי קהילות וקבוצות שונות, וכו'), מיזמים ומבעלי נכסים, לרבות מוסדות ממלכתיים, מקרב ראשי רשויות עמיתים ונבחרים אחרים, ארגונים ועמותות מכל קשת הדעות, ועוד רבים. הנבחר המקומי נדרש לברר מבין כל הפניות והבקשות את אותם נושאים שיש לקדם ו/או להענות להם ואילו שיש להתנגד להם. רצוי כי תהליך זה יבוצע באופן מובנה, שקוף ועקבי על בסיס תשתית ארגונית ומקצועית נאותה.

התכנון האסטרטגי - בתכנון האסטרטגי מוגדרים החזון ארוך הטווח, המטרות והיעדים העיקריים לפיתוח העיר, סדרי עדיפויות עקרוניים, מנגנוני היישום בהם ניתן לרכז את המשאבים השונים ולכוונם להשגת המטרות והיעדים שהוגדרו ועוד.

התוצר של תכנון אסטרטגי הינו לרוב מסמך מדיניות קצר יחסית המלווה בהתאם לצרכים במסמכי רקע, תסריטים מרחביים סכמטיים, תוכניות ביצוע לפי שלבים, ועוד. אולם, להערכתנו התועלת העיקרית מתהליך תכנון אסטרטגי טמון בתהליך עצמו. לתפיסתנו, בתהליך נכון הנבחרים וראש הרשות בפרט, הסגל הבכיר, הסגל המקצועי הרחב ונציגי ציבור, ואם ניתן גם הציבור הרחב, מעורבים באופן אקטיבי בלימוד הנתונים המקומיים והמרחבים והסוגיות העיקריות, מגבשים תפיסה כוללת ומוסכמת ומשתתפים באופן סלקטיבי בגיבוש ובפירוט נושאים מרכזיים לעתיד העיר. בכך, ציבור בעל השפעה רחבה לומד להכיר את מכלול התחומים ולתפוס את תחומי האחריות הספציפיים שלהם, בהקשר העירוני הרחב יותר ואת התרומה הפוטנציאלית שלהם על המכלול.

למעשה, כשראש הרשות מתניע תהליך תכנון אסטרטגי, הוא/היא קודם מחייב/ת את עצמו/ה להתליך, מגייס/ת את המערכת העירונית הרחבה ואף את הציבור הרחב לתהליך, מתעמק/ת באופן אישי בסוגיות המפתח ומגבש עמדה ותפיסה מנחה תוך התבססות על האפשרויות והמגבלות האובייקטיביות, תוך התחשבות בעמדות ובתפיסות שלגביהן קיים קונצנסוס רחב יחסית ותוך הכרעה עקרונית בסוגיות ובנושאים שבמחלוקת.

מנסיוננו, הצלחת תכנון אסטרטגי מותנה במספר גורמים וביניהם:

 מחוייבות ומעורבות אישית של ראש הרשות ורצוי גם של בעלי תפקידי מפתח בעיר,

  תכנון ויישום תהליך מובנה בניצול גורמים וכלים מקצועיים ברמה גבוה. הנושאים הינם מורכבים וניתוחם מחייב מיומנות ברמה גבוה ויכולת הפשטה ברמה גבוה, כדי להציג ולהבהיר את הנושאים בפני קהלים רחבים ומגוונים,

 קיומה וניצולה של תשתית מידע מתאים ומספק – בהיעדרם, התהליכים עלולים להוביל לטעויות מהותיות ולמסקנות שגויות,

  השגת הסכמות רחבות כתנאי לגיוס כלל הגורמים ליישום,

 תימצות הממצאים והתוצרים למסמכים קצרים ובהירים, מובנים לכל,

 מעקב ובקרה לאחר הישום, שינון תדיר ועדכון תקופתי ו/או בעקבות שינויים מהותיים בשטח,

 שווק החזון והתכנון כלפי חוץ.

נזכיר גם, שברשויות רבות ובעיקר בערים בינוניות וגדולות רבות פועלות יחידות לתכנון אסטרטגי. בערים אחדות ישנן יחידות לתכנון ארוך טווך, או בכינוי אחר, שעוסקות בתכנון האסטרטגי אם כי במיקוד פיסי יותר. קיימת שונות רבה למדי בין היחידות השונות - במיקומן במערכת[2], בהרכבן ובתחומים שבאחריותן. אך רובם ככולם עוסקות בניהול ובניתוח המידע האסטרטגי הרלוונטי לעיר, בזיהוי ובמעקב אחר מגמות מקומיות, מרחביות וארציות ובהזנת מידע מגובש לדרג הנבחר ולדרג המקצועי.

תכנון יזום מקדים

לאורך השנים מ.מ.י. ומשרד השיכון שימשו כיזמים העיקריים של התכנון ברמה המקומית, ובוודאי כשמדובר בתכנון עירוני כולל ו/או מנחה, כשמשרד הפנים, התמקדה בעיקר בתכנון ברמה הארצית והמחוזית. גופים ציבוריים נוספים כגון התמ"ת, משרד התיירות, הסוכנות, רט"ג ואחרים שימשו וממשיכים לשמש כיזמים של סקטוריאליות (ישובים כפריים, אזורי תעשייה, גנים לאומיים, יערות וכו'). חלק מהרשויות המקומיות והערים הגדולות יותר בפרט, שימשו כיזמים של תוכניות ברמה המקומית באמצעות ועדות התכנון המקומיות. בעבר חלק מהועדות אף נהגו לערוך תוכניות נקודתיות בכוחות עצמן.

בשנים האחרונות חל שינוי מהותי ומשרד הפנים יוזם תוכניות מתאר מקומיות כוללניות באופן אקטיבי ובהיקף נרחב. עשרות תוכניות מתאר אושרו לאחרונה, עשרות רבות נמצאות בשלבי הכנה וכן מתוכננות עשרות תוכניות נוספות. לרוב מדובר ביישובים קטנים יחסית, בפרט במגזר המיעוטים, אך מספר ערים בינוניות וגדולות נכללות גם בתהליך. המדינויות המנחה כיום היא כי המשרד מעודד את הרשויות המקומיות ליזום תכנון מנחה, כלל עירוני או חלקי, בהיקף רחב יחסי לפי העניין. בהיעדר משאבים מתאימים יוזמת בעצמה את התכנון, בכפוף לקריטריונים ומשאבים של מינהל התכנון. משרד השיכון מתמקד בתכנון יישובים חדשים ובאזורים פריפריאליים ואילו מ.מ.י. מתמקד בתכנון כולל מפורט של רבעים ושכונות המיועדים לפיתוח על ידה.

נוסיף ונבהיר, כי עד לחקיקת תיקון מספר 43 לחוק התכנון, יזמים פרטיים היו מנועים למעשה מייזום פורמאלי של תוכניות. נהוג היה להגיש תוכניות, שהוכנו ע"י יזמים פרטיים, כשהועדה המקומית נרשמה כיזם התוכנית. כיום, בתוכניות הסקטור הפרטי היזמים עצמם רשומים כיזמים[3].

בפועל, כנהוג גם בתחום התכנון, ישנו משקל רב למנגנוני הניהול והמימון. לפי הנסיון, ככל שהתכנון הינו ביוזמת הרשות המקומית ובניהולו, התוצר משקף יותר את האינטרסים והצרכים המקומיים הציבוריים. לעומת זאת, תכנון ביוזמת משרד ממלכתי או גוף ציבורי אחר, נוטה אומנם לשיקול הציבורי, אך בדגש על העניין הסקטוראלי הספציפי ו/או על המדיניות המנחה של המשרד, או הגוף הספציפי. התכנון ביוזמה הפרטית נוטה כמובן לקידום האינטרס הקנייני, תוך התאמתה לדרישות ולצרכים הציבוריים. בנוסף, נציין כי התכנון ביוזמה חיצונית, ציבורית  ופרטית כאחד, נעשה בעיתוי המוכתב על ידי האינטרסים, הצרכים, המשאבים וסדרי העדיפויות של הגורם היוזם. זאת,בהתחשבות עם צרכים המקומיים, במידה זו או אחרת, בהתאם לזהות הגורם ויחסי הגומלין שלו מול הרשות המקומית.

לכן, ככלל, ממומלץ לקדם את התכנון ביוזמה מקומית ובניהול של הרשות המקומית עצמה. בכפוף, כמובן, למגבלות המשאבים. לפי הניסיון, הדבר כדאי, הן בהתחשב במאפייני ואיכות התוצר והן בעיתוי. כדאי לרשות המקומית להצטייד בתוכניות מתאימות ומעודכנות לשם קידום הפיתוח המקומי ושמירת האינטרסים המקומיים.

מודגש כי מהסיבה, שתהליך התכנון נערך זמן רב, הנמדד בשנים רבות, תכנון יזום מקדים הינו תנאי הכרחי למימוש הזדמנויות - לקדם בנייה בתקופות עלייה או ביקושים מוגברים בשוק המגורים, למשוך מפעלים ויזמים המבקשים להקים או להעתיק מפעל, ליהנות מתוכנית ממלכתית לפיתוח תשתיות, או שירותים ספציפיים, להציע פרוייקטים ציבוריים לתורמים פוטנציאליים ועוד רבים.

הכוונה היא לייזום תכנון בכל הרבדים: התכנון האסטרטגי המנחה, התכנון העירוני הכולל (כתוכנית אב או כתוכנית מתאר לפי העניין), תכנון נושאי מקיף (תוכנית אב לתחבורה, לתשתיות נוספות, לפיתוח כלכלי ותעסוקתי, לשטחים פתוחים, לשירותים החברתיים השונים, וכו'), התכנון הסטאטוטורי המפורט (תב"עות), תכנון מקיף ו/או מפורט לנושאים נבחרים (כגון התחדשות עירונית, יישום תמ"א 38, שימור, בנייה ירוקה וכו') וכן תכנון לביצוע של פרויקטים ציבו