16.גבולות השיפוט של הרשויות המקומיות

דב קהת, אופיר קהת*

*דב קהת – העורך

אופיר קהת – גיאוגרף ומתכנן ערים, מנהל ושותף בחלופה קהת בע"מ ובחברת עידן טכנולוגיות העידן החדש (1995) בע"מ.

שטח השיפוט של הרשות המקומית, המתוחם בקו כחול על מפת גושים וחלקות והחתום ע"י שר הפנים (והתפרסם ברשומות), מגדיר את התחום הפיזי בו חלה הסמכות המשפטית של הרשות המקומית. מפת הרשויות המקומיות בישראל נקבעה במספר מהלכים אסטרטגיים מרכזיים. מייד עם קום המדינה הוגדרו שטחי השיפוט של הערים והמועצות המקומיות, כאשר מעברות רבות הפכו לישובים בעלי מעמד מוניציפאלי מוגדר. מספר שנים מאוחר יותר הוקמו רוב המועצות האזוריות. המגמה הייתה ליצור "כיסוי" מלא ככל הניתן של כלל שטח המדינה למערך של רשויות מקומיות בעלות מעמד וסמכות משפטיים. בשלב השלישי, שהתרחש בשנות ה-60, הוקמו רוב הרשויות המקומיות במגזר הערבי והדרוזי.

כאמור, רוב שטח המדינה נכלל ב"כיסוי", להוציא שטחים אקס-טריטוריאליים (גליליים) להם נמנעה המדינה להעניק מעמד מוניציפאלי; אם משום שהתחייבה לעשות כן בהסכם כדוגמת שטחי הברון בקיסריה; או שטחי הרפיינרים בחיפה וכיוצא בזה; ואם משום שעל שטחים אלו מוקמו מתקנים ביטחוניים ו/או תשתיתיים עליהם רצתה המדינה להבטיח פיקוח ישיר ולא באמצעות רשות מקומית.

כבר באותה עת הבינו שרי הפנים, ואנשי המקצוע אף דאגו לכלול זאת בכתובים, כי מדובר בהסדרים זמניים. הם העריכו כי מפת הרשויות המקומיות עתידה להשתנות עם גידול אוכלוסיית המדינה, התפתחות הישובים והקמתם של ישובים חדשים. לפיכך העניק המחוקק סמכויות סטטוטוריות לשר הפנים לערוך שינויים במפת הרשויות המקומיות ושינוי שטח השיפוט של הרשויות המקומיות. המצב המשפטי שונה כאשר מדובר בשינוי שטח שיפוט של עירייה, מועצה מקומית או מועצה אזורית. אם עירייה מעורבת בעניין, החוק מחייב את שר הפנים להקים "וועדת חקירה", שתבחן האם רצוי לשנות גבולות עירייה (אחד מחברי הוועדה, חובה שיהיה איש ציבור) ותמליץ בפניו.

במהלך השנים החליטו שרי הפנים, על פי נוהל, כי בכל מקרה של שינוי שטח שיפוט תוקם וועדה ללימוד מקצועי של הנושא.

בשנת 2001 יצא חוזר מנכ"ל שהוכן ביוזמת הגב' אנה חזן סגן, ראש המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים. החוזר קובע נוהל מפורט לטיפול בשינוי שטח שיפוט של רשות מקומית. בשנת 2008 יצא עדכון לנוהל זה וניתן לעיין בו באתר האינטרנט של משרד הפנים (חוזר מנכל מספר 4/2008) www.pnim.gov.il

הוועדות הגיאוגרפיות

השר אריה דרעי, משחזר לכהן כשר הפנים, מצא כי ההתנהלות של וועדות החקירה לגבולות ולחלוקת הכנסות אינה מתפקדת לשביעות רצונו. בעיקר הוא לא ראה נחת בהתנהלות הקשורה בפעילות על פי מנדט צר שמנחה את פעולת הוועדות. לפיכך החליט השר על רפורמה שכללה מספר מרכיבים:

1. הקמת וועדות קבע שיכונו להלן ׳הוועדות הגיאוגרפיות׳.

2. מינוי יו״ר קבועים לוועדות בעלי ניסיון ומוניטין (רובם מנכ״לי משרד הפנים בעברם).

3. מתן סמכות לוועדות לבחון הנושאים באופן הרחב ביותר עם קבלת סמכות לדון בשלושה נושאים עיקריים:

א. שינוי שטח שיפוט (גבולות הרשויות המקומיות).

ב. קביעת שטח/אזור לחלוקת הכנסות (אופן החלוקה ב%).

ג. שינוי מעמד מוניציפאלי של שטח (מתן מעמד עצמאי ו/או איחוד, ו/או שינוי המעמד, לדוגמא: במקום וועד מקומי, מו״מ עצמאית, במקום מו״מ לוועד מקומי, במקום מו״מ מועצה אזורית, במקום מו״מ עירייה וכיו״ב).

ד. ליווי הוועדות על ידי צוות מקצועי בתחומי: הכלכלה, המשפט והתכנון.

פגמים ברפורמה

הרפורמה היא אכן חשובה מאוד אולם היא לוקה בשתי סוגיות עיקריות:

א. הוועדות ממשיכות להיות מוגבלות על ידי מנדטים מוגבלים, שפוגעים בגמישות לה זקוקות הוועדות, מה שמעקר באופן משמעותי את כוונת השר ברפורמה.

ב. חסרה עדיין סמכות השר לקבוע לאיזורים אשר נקבעו כאזורים לחלוקת הכנסות את גובה הארנונה או לפחות לקבוע שהארנונה באזור כזה תיחשב כ׳הטלה ראשונה׳.

מדוע צריך לשנות שטח שיפוט של רשות מקומית?

רשות מקומית המתכננת את עתידה, נוהגת להכין תוכנית פיתוח אסטרטגי לטווח ארוך. תוכנית כזו הנשענת על חזון ראש הרשות המקומית, מציירת 'תמונת עתיד' של העיר. תמונה כזו יכולה להעלות צרכים שונים כגון:

שטחים למגורים.
שטחים לתעסוקה.
שטחים למוסדות ציבור.
שטחים לפנאי.
שטחים פתוחים, יערות וכו'…

הגדרת הצרכים (העשויה להיות לטווחים של 30-50 שנה כמקובל בעולם) עשויה להעלות דרישות להרחבת גבול השיפוט של הרשות המקומית. במקרה כזה יש לפעול על פי הנוהל הכלול בחוזר המנכ"ל. ננסה לפרט מספר נושאים חשובים הקשורים לנושא ולנוהל.

הכנה מוקדמת

רשות מקומית אשר מבקשת לשנות את תחום השיפוט שלה, חובה עליה שתכין חומר רקע מקצועי הכולל את הנימוקים לבקשתה. חומר הרקע ראוי שיכלול מספר פרקים:

היבטים אסטרטגיים – מוניציפאליים.
היבטים תכנוניים.
היבטים של המשק המוניציפאלי.
היבטים מיוחדים (אם יש).
מפה פוטוגומטרית (כולל גושים וחלקות) עליה מסומן השטח המבוקש.

מן הראוי שחומר הרקע יוכן ע"י גורם מקצועי בעל ניסיון בתחום*

אישור המועצה

על פי הנוהל של משרד הפנים, יש לאשר במועצת הרשות המקומית את נושא בקשת שינוי שטח השיפוט.

תיאום מוקדם עם השכנים

על פי הנוהל של משרד הפנים, טרם הגשת הבקשה, יש לקיים דיאלוג עם הרשות המקומית השכנה ממנה מבקשים לקבל שטחים.

יש לציין שעל פי אותו נוהל, במידה והיוזמה לשינוי שטח השיפוט היא על ידי שר הפנים אין צורך לפעול על פי הנוהל. באשר לתאום המוקדם, הכוונה היא לנסות ולהגיע להבנה ולהסכמה בין הרשויות המקומיות. בתום הדיונים יוצא סיכום דיון בין הרשויות המקומיות, שיכלול אתההסכמות ואת חילוקי הדעות.

עקרונות לשינוי שטח השיפוט

בדרך כלל, שר הפנים יפעל כדי למצוא איזון בין עמדות הצדדים (המבקש והנותנת). כלומר, לימוד הצרכים האמיתיים של הרשות המקומית המבקשת ומאידך גיסא, מניעת מצב שקבלת שטחים נוספים ייצרו תנאים לשימוש בזבזני במשאב הקרקע, משאב הנמצא במחסור במדינת ישראל.

כאמור, השיקולים המרכזיים העשויים להנחות את שר הפנים בהחלטתו הם:

שיקולים מוניציפאליים

מבנה מוניציפאלי, דמוקרטיה מקומית והיכולת לממשה, איחוד ו/או פיצול מוניציפאלי, שת"פ מוניציפאלי ועוד…

שיקולים מדיניים וגיאופוליטיים

תפיסת קרקע, מקום מתקנים, כלכלה לאומית (כגון: מיקום אזורי תעסוקה בשטחים וברשויות מקומיות בהן הארנונה נמוכה)

שיקולים תכנוניים

על פי תוכניות מתאר ארציות ומחוזיות והן על פי יוזמות תכנוניות ברמה הלאומית, האזורית ו/או המקומית.

שיקולים כלכליים

משק מוניציפאלי (שטחים מניבי ארנונה), כלכלה אזורית (שטחי תעסוקה) ועוד.

שיקולים קונקרטיים

תנאים מיוחדים שהרשות המקומית מציגה בפני השר.

שלבים מרכזיים בתהליך

1. הכנת חומר רקע.

2. החלטת מועצה.

3. תיאום מוקדם עם השכנים.

4. פנייה לשר הפנים (באמצעות הממונה על המחוז).

5. הקמת וועדת חקירה.

6. הופעות בפני וועדת החקירה.

7. החלטת הוועדה והמלצות לשר.

שלבים אפשריים

8. שימוע בפני מנכ"ל/שר כהתנגדות להמלצות הוועדה.

9. בג"צ.

שלבים מרכזיים (המשך)

10. החלטת השר.

11. הכנת מפות ואישורן.

12. הכנת צו לפרסום ברשומות.