19. אתיקה ומניעת ניגוד-עניינים

דר' אריה הכט*

• * ד"ר אריה הכט – כלכלן ואיש מדע המדינה, חוקר ויועץ בנושאי ארגון ומימון הציבורי והרשויות המקומיות, בעבר כיהן כמנהל המנהל לשלטון מקומי ורו"ח לעיריות במשרד הפנים.

בן זומא אומר: איזהו חכם, הלומד מכל אדם: שנאמר, מכל מלמדי השכלתי, כי עדותיך שיחה לי. איזהו גיבור, הכובש את יצרו: שנאמר, טוב ארך אפים מגיבור ומושל ברוחו מלוכד עיר. איזהו עשיר, השמח בחלקו: שנאמר יגיע כפיך כי תאכל – אשריך וטוב לך... איזהו מכובד, המכבד את הבריות: שנאמר, כי מכבדי אכבד ובוזי יקלו

(פרקי אבות, פרק ה' משנה א').

למה מתייחסת ה"אתיקה"

הרשות המקומית משקיעה משאבים רבים ומגוונים על מנת להשיג ולממש את יעדיה. החוק, התקנות, ההנחיות והנוהג קובעים את תפקידי הרשות המקומית ואת האמצעים אשר עומדים לרשותה כדי להשיג אותם.

הרשות המקומית היא תאגיד שלטוני הפועל בשליחות הציבור בהנהגה הנבחרת באורח דמוקרטי. משמעות הדבר: ניתנת לראש הרשות המקומית ולמועצה הסמכות להפעיל משאבים ציבוריים, בנאמנות , כדי לספק את השירותים הנדרשים.

מכאן, המאפיין העיקר של מערכת זו: קבוצת נבחרים "פוליטית" מופקדת על ניהול "כספי אנשים אחרים" ((OTHER PEOPLE’S MONEY. מצב זה מחייב כי ינקטו כל האמצעים כדי להבטיח, שמנהיגי הרשות המקומית ועובדיה יפעלו בדרך הטובה ביותר כדי להשיג את המטרות.

להשגת "הדרך הטובה ביותר", מן הראוי שכל ראש-רשות מקומית, נבחר ועובד של הרשות המקומית יפעל על בסיס כללי-האתיקה. מערכת מפורטת של חוקים יכולה לקבוע מה סמכויות התאגיד ומה תפקידיו. כמו כן חל על הכול החוק הפלילי המונע נזקים מכל סוג שעשוי הפרט לבצע. אולם אין החוק יכול להבטיח כי כל בעל-תפקיד יפעל באופן הנכון כדי למלא את תפקידו. עקרונות ה"התנהגות האתית" באים להשלים את המערכת החוקית בהצבת דפוסי ההתנהגות הנכונה. התנהגות לפי כללי-מינהל-תקין מתחייבת בביצוע כל התפקידים. פעילות, במטרה להבטיח שוויון, השגת יעדים וקידומם – שזורה בכללי אתיקה.

אלו נושאים נכללים בכללי-האתיקה?

במצב המתואר מתחייבת מערכת העקרונות האתיים:

המערכת תובעת מכל פעיל לראות לנגד עיניו את מטרות הגוף שעליו הוא מופקד ולפעול כך שישיג את היעדים שלו בדרך החסכונית, היעילה והאפקטיבית ביותר. הדבר יעשה בדרך ההוגנת והשוויונית ביותר שניתן להשיג. מטרת הכללים היא:

• להבטיח התנהגות אשר תביא לרמת שירותים גבוהה ואיכותית
• לסייע לנבחרים ולעובדים לדעת מה נדרש מהם.
• להגביר את אמון הציבור במערכת הציבורית.

בסיס הכללים הוא ההבנה כי כהונה בתפקיד ציבורי משמעה נשיאה באחריות, שמימושה מחייב אמינות בעיני הציבור. ההנחה היא כי נבחרים (המועסקים בשכר) ועובדים חייבים להקדיש לכהונתם את מלוא הזמן הנכלל בתנאי העסקתם ולהקדיש את מלוא המשאבים האישיים לתפקידם. עליהם לפעול לפי הכללים שנקבעו למילוי תפקידיהם ולקיים ניהול יעיל וחסכוני בדרך שתביא לאפקטיביות את השימוש בכספי הציבור אשר עומדים לבצוע הפעילות.

בביצוע תפקידיהם עליהם:

• להימנע מפגיעה בסודיות וממסירת מידע למי שאינו מוסמך לכך.
• הם נדרשים להיות הוגנים, למנוע העדפות של קרובים ומקורבים או של חברי מפלגה או סקטור אשר נחשב כתומך בהם.
• עליהם להימנע משימוש באמצעים (לרבות רכב וציוד) של הרשות המקומית למטרות פרטיות או אף "פוליטיות".
• להימנע מקבלת מתנות וטובות הנאה מכל סוג אשר עשויות להשפיע, או להראות כאילו הן משפיעות, על החלטותיהם.
• אין ביכולתם להתקשר עם הרשות המקומית בהתקשרויות ועסקאות – הם וקרוביהם ואף שותפים שלהם בעסקים.
• הם אינם יכולים לייצג תאגידים עסקיים ואף ציבוריים בפני הרשות המקומית ואף להשתתף בדיונים לגבי גופים אשר יש או היו להם קשרים עימהם.
• עליהם להימנע מקידום אינטרסים אישיים, שלהם או של קרובים ושותפים.
• כדי למנוע כל ספק בדבר, הם נדרשים לתקופת צינון אחר פרישתם מהתפקיד ולא יראה כאילו הכינו את עתידם שלא בדרך אתית.
• ראש הרשות המקומית אף נדרש להגיש עם תחילת כהונתו "הצהרת-הון" כדי להוכיח, אם יידרש, כיצד צמח הונו במשך הזמן.

מערכת ההגבלות היא מפורטת. כדי לסייע לו בהחלטות הוא יכול לפנות ל"וועדה המייעצת לשאלות ניגודי-עניינים של נבחרי-ציבור בשלטון המקומי" שכתובתה במשרד המשפטים בירושלים. בכל מקרה ניתן להוסיף לרשימת העקרונות – נושאים נוספים שטרם קיבלו ניסוח מספיק.

כללי-אתיקה המצוינים בחוק ובאמנות

כדי להבטיח קיום חלקים מרכזיים של עקרונות ההתנהגות האתית נקבעו כללים המחייבים בדרך של סעיפים בחוק או אף חוקים מיוחדים. חלק מן החוקים מיוחד לנבחרים ואחר לעובדי הרשויות המקומיות. חוקים אחרים נועדו לכלל עובדי הציבור.

הנושאים העיקריים:

ראש הרשות המקומית ונבחרי המועצה

• החוק קובע רשימה של אנשים אשר אינם יכולים לכהן כנבחרים ברשויות המקומיות כדי למנוע ניגוד עניינים אפשרי בין תפקידיהם לבין כהונה בעירייה, בהם עובדי הרשות המקומית ותאגידים הקשורים בה, עובדי-מדינה ובעלי תפקידים שיש להם סמכויות אשר קשורות לרשות המקומית ולתושביה (לרבות שופטים ודיינים, קציני-משטרה ועוד).
• החוק קובע כי חבר מועצה או קרובו או שותפו המעוניין בחוזה, בהתקשרות או בעסקה שעולה לדיון במועצה, יודיע על העניין לראש הרשות המקומית ולא ישתתף בדיונים הנוגעים לכך ולא ישתתף בהצבעה.
• באותו הקשר, חבר מועצה, קרוב משפחתו, או שותפו, או תאגיד שיש לו בו חלק, לא יהיה צד לחוזה או לעסקה עם הרשות המקומית בה הוא מכהן (חוץ מקבלת שירותים אשר כל תושב זכאי להם).
• ב"הודעה בדבר כללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות" נקבע על ידי מרכז השלטון המקומי ב-1984, בנוסף לאמור בכל דין, כי כל נבחר ימלא תפקידו באמון, בלי משוא-פנים, ובהימנעות מניגוד עניינים. ההודעה מפרטת אפשרויות אחדות של ניגוד עניינים: במילוי תפקידים ברשות ובגופים קרובים, או בטיפול בנושאים אישיים לרבות של קרוביו ושותפיו, או בדרך של ייצוג אנשים או תאגידים נפרדים כלפי הרשות המקומית. ההודעה מפנה תשומת הלב ל"וועדה המייעצת לשאלות בעניין ניגודי-עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות" אשר מתמנה ע"י שר הפנים בתיאום עם מרכז השלטון המקומי ופועלת בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. לוועדה זו אפשר לפנות במצב של ספק בדבר האפשרות שקיים ניגוד-עניינים.
• ראש הרשות המקומית כפוף לחוק מיוחד משנת 1993 המחייב אותו למסור בתחילת כהונתו הצהרה בדבר הונו, נכסיו, זכויות שיש לו התחייבויות וחובות. הצהרת-ההון נמסרת לשופט בדימוס אשר ימנה נשיא בית המשפט העליון והיא חסויה.

עובדי הרשות המקומית

• עובדי הרשות המקומית לא יהיו "מעוניינים", הם או קרוביהם, או שותפים שלהם, "בשום חוזה שנעשה עם הרשות המקומית ובשום עבודה המתבצעת למענה".
• עובד עירייה לא יעסוק ולא ישתתף בעבודות חוץ אפילו ללא קבלת תמורה. לכלל זה מספר חריגים כאשר, באישור המועצה, ברור שעבודה מצומצמת נוספת לא תפגע בעיסוקיו ברשות המקומית.
• העובדים כפופים לחוק לתיקון סדרי המנהל (החלטות והנמקות) המחייב עובד-ציבור לתת תשובות במועד לכל מי שפנה. היה בתשובה סירוב, חובתו לנמק!
• העובדים חייבים במשמעת בתוך הרשות-המקומית על פי חוק מיוחד משנת 1978 (במקום סעיפים קודמים בפקודות). לפי חוק זה ניתן להאשים עובד בפני בית-דין-משמעתי אם עשה מעשה או התנהג בדרך שפגעה במשמעת, או לא קיים את המוטל עליו, או התנהג התנהגות שאינה הולמת או שאינה הוגנת, או השיג את מינויו בהעלמת מידע, או מסירת מידע כוזב וכן עובד שהורשע בעבירה שיש עמה קלון. לבית-הדין סמכות להעניש עובד במספר דרכים.
• עובד אשר גילה מעשה שחיתות והתריע עליו בפני הממונים, עשוי לקבל אות-הוקרה עם אחרים שתרמו לטוהר המידות. כמו כן לא ניתן לפטר עובד זה.

הגבלות הנוגעות לעובדי-ציבור נבחרים ושכירים

• חוק שירות הציבור (מתנות), תש"מ- 1979 קובע כי מתנה שנמסרה לעובד-ציבור והוא לא החזיר אותה מיד, שייכת לציבור ויש לדווח עליה לפי החוק. אין מדובר במתנה קטנת-ערך, פרס ציבורי או מתנה מחברים לאירוע.
• חוק הגבלת פרסומים קובע כי גוף ציבורי לא יפרסם מודעות ברכה או אבל לבעל תפקיד ציבורי.
• חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), תשכ"ט- 1969 קובע כי מי שטיפל בזמן שירותו בעניינו של אדם, או תאגיד, לא יוכל לייצג את אותו אדם בפני אותו מוסד. ככלל לא יוכל עובד-ציבור לייצג אנשים ותאגידים בפני מי שהיה כפוף לו בעת שירותו, כן לא יוכל לקבל "זכות" ממי שהיה עשוי לקבל ממנו זכויות, הסכמים ועסקים בזמן שירותו הציבורי. בדרך כלל תקופת הצינון היא שנה אחת. ועדה ציבורית בראשות שופט יכולה לפטור עובד-ציבור מחובת הצינון אם מצאה שאין בכך פגיעה ציבורית.

סיכום

התנהגות לפי כללי האתיקה באה לכוון את הנבחרים והעובדים לחובתם לפעול בנאמנות, ביעילות ובהגינות בעת מילוי תפקידיהם. בדרך כלל זו חובה המוטלת על עובדי-הציבור בתוקף האמון שהציבור נותן בהם. מצפים כי יחילו על עצמם דפוסי התנהגות משופרים גם כאשר אינם מנוסחים בחוק.

מטרת פעילות הנבחרים והעובדים היא לפעול להשגת יעדי הרשות המקומית (כלומר להיות אפקטיביים) תוך שימוש יעיל וחסכוני במשאבים. הפעילות צריכה להיות, הוגנת ועל פי אמות מידה שוויוניות ככל האפשר. מעל לכל, נדרשת התנהגות אישית, שמיועדת לביצוע התפקידים ללא פניות ושיקולים אישיים, עסקיים ופוליטיים אשר זרים לעניין. כמו כן נדרשת זהירות ע"י הימנעות מניצול נכסי הציבור למטרות אישיות או סקטוריאליות.

הציבור יוכל לבחון את התנהגות הנבחרים והצמרת המנהלית על פי מידת השקיפות שהם מקרינים ומידת שיתוף הציבור במידע ובאפשרות להשפיע על ההחלטות.

ניתן להניח כי שמירה על האתיקה אינה מונעת פעילות והיא תהיה מתוגמלת ע"י הציבור בבחירות.