עו"ד נתן מאיר*

* עו"ד נתן מאיר - שותף בכיר במשרד "נתן מאיר ושות'" העוסק בתחום האזרחי – מסחרי – מנהלי , מוביל בתחום 

המוניציפאלי, בתחום המקרקעין ובתחום התכנון והבניה.

1.סעיף 221 לפקודת העיריות (נוסח חדש) קובע סמכות להטיל חיוב אישי על נושאי משרה או תפקיד ברשות מקומית בגין הוצאה בלתי חוקית מקופת הרשות המקומית לה היה אחראי. וזו לשון הסעיף:

"221. אישור תשלום וחיוב על תשלום אי חוקי

על פי עצתו של רואה החשבון בפעולתו לפי סימן זה, יפסול הממונה כל פריט בחשבון שהוא בניגוד לדין, ויחייב בו את האדם ששילם או שהרשה את התשלום הבלתי חוקי, וכן יחייב הממונה כל אדם האחראי לחשבון בכל סכום של חסר או הפסד שנגרמו בשל התרשלותו או התנהגותו הרעה או בכל סכום שהיה צריך להביא בחשבון ולא הביא, ובכל מקרה כזה יאשר בכתב את הסכום המגיע מאותו אדם; הממונה יפרש בכתב את טעמי החלטתו בדבר הפסילה או החיוב וכן בדבר כל סכום שהכשיר, אם נתבקש לכך על ידי מי שנפגע בהחלטתו זו."


סעיף 223 לפקודה קובע כי כל חבר מועצה שהשתתף בישיבה בה אושרה ההוצאה, ייראה כמסכים לה כל עוד לא הוכח אחרת. וזו לשון הסעיף:

"223. חזקה לעניין אחריות להוצאה

אם אין לראות מתוך החלטות המועצה מי הוא חבר המועצה שהסכים להוצאה מסוימת, יראו כל חבר שנכח בישיבה שבה הורשתה ההוצאה כאילו הוא הסכים לכך, כל עוד לא הוכיח את ההפך."


2.בבג"צ 1065/89, גולני נ' שיש, מה(1) 441, ובבג"צ 2937/91 טרייסטר נ' שליטא, פ"ד מז(2) 758 קבע בית המשפט העליון כי ההוראות לעניין חיוב אישי הן מבין החשובות בפקודת העיריות, וראוי כי ייעשה שימוש בסמכויות אלה, למען תקוים ביקורת יעילה ומועילה על הפעולות הכספיות של הרשות המקומית ולמען הקפדה על סדרי מנהל תקינים.

3.בעקבות פסקי הדין ובעקבות עתירות מאוחרות יותר שהוגשו, פורסם בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/2001 נוהל לחיוב אישי של נושאי משרה ברשות מקומית. להלן עיקרי הנוהל:

1.1. "הוצאה שלא כדין" הנה הוצאה בדרך של התקשרות או בכל דרך אחרת, שבוצעה בחריגה מהוראות הדין, לרבות חריגה מהוראות הדין המהותי, חריגה מדרישת דין שבנוהל או כל חריגה מהדין הפוגמת בתוקפה החוקי של ההוצאה.

1.2 רואי החשבון, אשר ממונים על ידי משרד הפנים, לביקורת חשבונותיהן של הרשויות המקומיות יפרטו בדו"חות השנתיים את ההוצאות שהוצאו על ידי הרשות המקומית, או התקשרויות שהיא צד להן ואשר נעשו, למיטב הבנתם, שלא כדין, וכן את זהות החתומים על מסמכי ההתקשרות או ההוצאה, והאחראים להם. כאשר ההחלטה על ההתקשרות או הפעולה התקבלה על ידי מועצת הרשות המקומית יציין רואה החשבון את זהות חברי המועצה שנטלו חלק באותה החלטה. כמו כן, יצרף רואה החשבון כל מידע נוסף שיש בו, לדעתו, כדי להשליך על ההחלטה להפעיל את הסמכות לחיוב אישי, וכן הוא רשאי לציין את עמדתו האם ראוי בנסיבות העניין ולאור עקרונות הנוהל להטיל חיוב אישי של מי מהאחראים להוצאה.

1.3.האגף לביקורת הרשויות המקומיות במשרד הפנים ירכז את החומר שיוגש על ידי רואי החשבון, וכן מידע נוסף לגבי הוצאות בלתי חוקיות שהגיע מגורמים אחרים. במידה והאגף ימצא כי המידע בידיו מצביע לכאורה על הוצאה שלא כדין, הוא יעביר את המידע לוועדה, שתורכב מסמנכ"ל תקצוב ופיתוח במשרד הפנים, ראש האגף לביקורת ונציג הלשכה המשפטית.  

1.4.הועדה תערוך בדיקה ראשונית של החומר שהוגש לה. במידה ויהיה צורך בבדיקה או במידע נוספים, תטיל הועדה את המשך הטיפול על האגף לביקורת או על רואה החשבון. אם נמצא כי הייתה לכאורה בלתי חוקית, יתבקשו הרשות המקומית ונושאי המשרה או התפקיד הנוגעים בדבר להעביר את התייחסותם לחוקיות ההוצאה ולנסיבות ביצועה תוך 30 יום. במקביל תתבקש התייחסות גם של הממונה על המחוז הרלוונטי.

1.5.עם קבלת ההתייחסות, או עם חלוף 30 יום, תבחן הועדה שוב את ההוצאות הנדונות, בהתייחס בין השאר לתגובות ולהתייחסויות שהתקבלו. הועדה תגבש תוך 30 יום את המלצותיה לגבי כל מקרה בו יש לדעתה מקום להפעיל את הסמכות להטלת חיוב אישי.

1.6.אם מצאה הועדה כי יש מקום להפעלת הסמכות, עליה לאפשר למי שצפוי, לפי המלצתה, להיות מחויב בחיוב אישי להשמיע את טענותיו בפניה, בכתב או בעל פה, לפי בקשתו, וזאת במהלך 30 הימים שנקצבו לגיבוש ההחלטה. המליצה הועדה להטיל חיוב אישי, עליה להתייחס בהמלצתה גם לסכום החיוב שראוי לדעתה להטיל.

1.7.המלצות הועדה יוגשו למנכ"ל משרד הפנים בצירוף החומר ששימש יסוד להמלצה.

1.8.המנכ"ל יבחן את ההמלצה והחומר שבבסיסה, ויעבירם בצירוף המלצתו שלו לשר הפנים.

1.9.שר הפנים יחליט, בהקדם האפשרי, על יסוד ההמלצות והחומר שהוצגו בפניו, האם להפעיל את סמכותו לחיוב אישי. אם הוחלט להפעיל את הסמכות, יקבע שר הפנים גם את סכום החיוב שיוטל.

1.10.המלצות הועדה והמנכ"ל והחלטת השר ישקפו את כלל נסיבות העניין, לרבות:

3.10.1.רמת המודעות לכך שמדובר בהוצאה בלתי חוקית.

3.10.2.היקף החריגה מהוראות הדין, משכה ותדירותה.

3.10.3.היקפה הכספי של ההוצאה הבלתי חוקית.

3.10.4.קיומה של נורמה ברורה ממנה חרגה ההוצאה.

1.11.ככלל, לא יוטל חיוב אישי אלא על מי שהיה אחראי על ההוצאה הבלתי חוקית. לא יוטל חיוב על מי שהיה אחראי להוצאה, אם יוכיח להנחת דעתו של שר הפנים כי לא ידע, ולא יכול היה לדעת, כי מדובר בהוצאה בלתי חוקית.

1.12.בקביעת סכום החיוב האישי ניתן להתחשב, בין היתר, גם בנסיבותיו האישיות של האדם עליו מוטל החיוב, ובאפשרות לחלק את סכום החיוב בגין אותה פעולה בין מספר אנשים.

4.מאוחר יותר תוקן הנוהל לחיוב אישי בחוזר מנכ"ל 4/2006. בחוזר נקבע כי האגף לביקורת הרשויות המקומיות במשרד הפנים ירכז את החומר שיוגש על ידי רואי החשבון ויביא אותו לוועדה לחיוב אישי, שתוקם לצורך זה, בראשה יעמוד שופט בדימוס או אדם הכשיר לכהן כשופט של בית משפט מחוזי, שימונה על ידי שר הפנים על דעת היועץ המשפטי לממשלה; יתר חבריה יהיו מנהל המינהל לשלטון מקומי או נציגו, והיועץ המשפטי למשרד הפנים או נציגו.

5.בהתאם לכך הוקמה הועדה לחיוב אישי, ובראשה מונה נשיא בית המשפט המחוזי בירושלים לשעבר, השופט (בדימוס) ורדי זילר.

6.למן תחילת פעילותה של הועדה לחיוב אישי, מפעילה היחידה לחיוב אישי ביקורת ברשויות המקומיות באופן נמרץ. הועדה לחיוב אישי הוציאה מלפניה, במהלך תקופה זו, מספר לא מבוטל של החלטות, המפורסמות מעת לעת במסגרת חוזרי מנכ"ל משרד הפנים.

7.במהלך פעילותה של הועדה נשמעו דברי ביקורת רבים מצד השלטון המקומי על אופן עבודתה של היחידה לחיוב אישי, בין היתר במישורים הבאים:

7.1 ביצוע פעולות ביקורת יזומות על ידי היחידה לחיוב אישי (שבמקרים רבים מקורן בתלונות ובמכתבים אנונימיים מצד גורמים בעלי אינטרס), שמטרתן איתור וחיפוש טעויות ופגמים בעבודת הרשויות המקומיות הינו מנוגד לדין, הקובע שראשיתו של ההליך – בהמלצת רואה החשבון של העירייה אגב פעולת ביקורת תקופתית שביצע;

7.2 שימוש בלתי זהיר בהליך החיוב האישי, גם במקרים שאינם חריגים, והמלצות להטלת חיוב אישי כבר בשלב ראשוני – מטיל צל כבד על עבודתו של נושא המשרה ועלול להרתיע מועמדים ראויים מלכהן בתפקידים ציבוריים;

7.3 התמודדות נושאי המשרה עם הליכי הביקורת הגוזלת מהם שעות עבודה רבות ופוגעת בתפקוד הרשות המקומית, והכל – ללא מקור שיפוי ברור להוצאותיהם;

7.4 היעדר הפרדה מספקת וטשטוש גבולות בין עבודת הביקורת לבין פעילות היחידה לחיוב אישי, תוך פגיעה באפשרות סינון המקרים המתאימים להטלת חיוב אישי;

7.5 היעדר יסוד הנזק לקופת הרשות המקומית כתנאי הכרחי להטלת חיוב אישי (כמתחייב על פי הדין) הופכת את הליך החיוב האישי מהליך מינהלי, שמטרתו שיפוי קופת הרשות המקומית, להליך "עונשי", והכל ללא אשמה ברורה ומוגדרת, ללא סולם עונשים ברור ומוגדר, וללא ההגנות שהדין הפלילי מעניק לנאשם;

7.6 הטלת חיוב אישי גם במקרים בהם פעל נושא המשרה בתום לב ומשיקולי טובת הציבור, ואי מתן משקל מספיק לשיקול זה;

7.7 חלוקה בלתי צודקת של האחריות בין נושאי המשרה, על פי חלקם באחריות להוצאות הבלתי חוקיות, לרבות הימנעות מחיוב חברי מועצה שאישרו את הפעולות, כמתחייב מהנוהל לחיוב אישי;

7.8 הפרות של חובת הסודיות על ידי גורמי הביקורת, בשלב מוקדמים של הליך החיוב האישי;

7.9 הטלת החיוב האישי על ידי שר הפנים עצמו, שעל פי הדין משמש כ"ערכאת ערעור" בלבד על הגורם המוסמך – הממונה על המחוז, תוך פגיעה בזכות הערעור הדיונית המוקנית לנושאי המשרה.